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inglés al francés: Private Capital Flows to Low Income Countries: Dealing with Boom and Bust (Regional Trends and Impact of the Crisis Chapter) General field: Ciencias sociales Detailed field: Org./Desarr./Coop. Internacional
Texto de origen - inglés Chapter 3
Regional Trends and Impact of the Crisis
3.1. Pre-Crisis Trends and Implications
Until the financial and economic crisis, net FPC flows to developing countries had surged in recent years (Chart 3.1). FDI increased fastest, and was the most important investment channel. Profits remitted on FDI also rose, but at a slightly slower rate, implying (positively) that a higher percentage of profits were being reinvested as FDI increased. Portfolio equity also rose quite sharply. Bonds and worker remittances rose steadily, but their share of total flows declined in relative terms. However, net non-guaranteed borrowing by the private sector from commercial banks and other sources was somewhat more volatile, raising potential concerns over volatility in less favourable circumstances.
Source: World Bank Global Development Finance 2008
Charts 3.2 and 3.3 show more detailed regional analysis. In Latin America and the Caribbean, FDI reached record levels by 2007, but by 2006 profits repatriated equalled the inflows. This indicated that any reduction of new investment might cause problems for balance of payments sustainability. As other large gross financing sources were also making little net contribution to financing, worker remittances represented 30% of total gross flows and two thirds of net flows (once profit remittances on FDI are included), making Latin America surprisingly dependent on worker remittance flows for net finance.
Sub-Saharan Africa also witnessed record FDI inflows (Chart 3.3), but these were often exceeded or matched by profits remitted, raising serious questions about the sustainability of FDI. Portfolio equity was also important, although concentrated in only a few countries, and bonds and other borrowing were insignificant. This left most countries dependent for net financing on remittances, which doubled over the period. The year 2007 saw a sharp increase in new FDI, loans and even a rise in bonds, marking increasing integration of even some low-income SSA economies into the global financial system.
Source: World Bank Global Development Finance 2008
As shown in Table 3.1, in spite of the growth in FDI in Latin America, its importance in relation to gross fixed capital formation fell after 2004, though it remained very important for the Caribbean sub-region. In contrast, the FDI contribution to gross fixed capital formation rose in SSA, and it was especially important for West Africa.
Table 3.1: FDI Flows compared to GFCF (2003-7, %)
FDI Inflows to… 2003 2004 2005 2006 2007
LAC 11.2 24.1 15.4 15.4 18.0
South 8.7 17.1 15.4 12.0 15.4
Central n/a 17.0 13.2 11.6 15.3
Caribbean n/a 170.0 34.0 95.8 78.2
SSA 15.8 13.8 16.5 18.6 22.0
West n/a 22.6 21.3 52.7 45.2
Central n/a 26.3 28.3 21.8 24.0
East n/a 11.1 10.8 14.3 19.5
Southern n/a 8.3 12.8 2.1 10.4
Source: UNCTAD World Investment Report 2004, 2007 and 2008
FDI has also risen sharply in stock terms, coming to represent around one third of GDP in most SSA and LAC sub-regions and 112% in the Caribbean (Table 3.2). This can potentially make GDP trends vulnerable to a reduction in equity valuation, or net outflow.
Table 3.2. FDI Stock to GDP (%)
Region 1990 2000 2007
LAC 9.9 24.5 32.4
South 9.6 23.6 27.7
Central 9.7 17.7 30.6
Caribbean 14.3 86.7 111.5
SSA 10.7 30.7 31.6
West 13.5 31.8 33.1
Central 10.1 20.2 36.3
East 4.4 14.8 20.3
Southern 10.6 36.6 32.5
Source: UNCTAD World Investment Report 2008
The causes of these increased flows have been covered elsewhere (see Bhinda et al). In summary, flows were driven on the supply side by the diversification strategies of multinationals and international fund managers, and on the demand side by a whole range of factors, which varied according to whether investors were seeking resources or markets.
Market and efficiency seekers are drawn by political and economic stability and the rule of law, potential domestic market (market seekers) or the ability to export to regional or international markets (efficiency seekers). They are more vulnerable to infrastructure constraints (especially electricity), but can get around this if they are large enough, by building their own infrastructure. Many potential foreign investors, lacking quality information, want to see demonstrated success by local businesses before they consider investing. Some actively seek out joint venture partners. Resource seekers simply need access to identified raw materials. They can get around the constraints market seeking investors face with respect to political and economic stability, infrastructure etc (Bhinda et al 1999).
In 2007 and early 2008, flows were further accelerated by rapid GDP growth in China and India, and their increasing demand for raw materials, as well as for export markets. These led to a perception of an increasing number of low-income developing countries as “frontier markets”, which were even accessing (or planning to access) international capital markets by issuing public and private sector bonds. However, the need for raw materials was potentially vulnerable to demand for these commodities in source countries, while that for export markets was vulnerable to global financial crisis and recession.
3.2. Impact of the Crisis
There was a general perception during 2007 and early 2008 that the outlook was very favourable for continued growth in private flows to LAC and SSA, as well as other developing countries. In spite of the appearance of the international financial crisis from the end of 2007, and its dramatic acceleration with the Lehman Bros collapse in September 2008, up until late 2008 (and even in a few cases in early 2009), many international experts were of the view that low-income countries would escape relatively unscathed from the impact of the combined financial and economic crises.
However, those views have increasingly been reappraised, in publications by the AfDB, CEPAL, IMF, UNCTAD (??) and World Bank among many others. More recent analysis by such international organisations, as well as research institutions (ref CGD, IDS, IPD Columbia, ODI), CSOs (ref Action Aid and Oxfam ?), private sector associations and many media reports show that low- and lower-middle income countries in Africa, Latin America, and the Caribbean hit as hard if not harder by the crisis. Its impact on their prospects for growth and poverty reduction has been transmitted via multiple channels, which include collapsing commodity prices and trade in goods and services (including tourism), as well as potentially lower flows of foreign aid than previously hoped. However, the remainder of this chapter focuses on the impact on foreign private capital flows.
1) Foreign Direct Investment
FDI is being affected in two ways. First, flows are in decline. The IIF indicates that LAC emerging markets (the only countries for which latest estimates and forecasts are available), have seen net FDI inflows greatly reduced (Table 3.3). The IMF (REO Apr 09) estimates that new gross FDI inflows to Africa have stagnated, and net flows of FDI have fallen by more than 0.5% of GDP in 2008. It foresees a further fall of around 25% in 2009. This confirms that profit remittances and outflows have accelerated in the crisis period.
Table 3.3. Net FDI Inflows to LAC Emerging Markets (USD bn)
2006 2007 2008
estimate 2009
forecast
26.2 65.7 58.9 43.7
Source: IIF (2009) “Capital Flows to Emerging Market Economies”, January 27
Secondly, the market valuation of equity stock is falling as profitability is hit, and stock exchange prices fall drastically. This (if reflected accurately in reporting of FDI) should have a major negative impact on FDI’s proportion of GDP (and on GDP itself). In turn it is also reducing companies’ ability to raise new capital.
Interviews with countries participating in the FPC CBP confirm that FDI inflows on new projects are being reduced to a trickle, as many new investment projects are being cancelled or postponed, and this is attributed directly to the effects of the crisis. These trends have also been covered in the media and by the AfDB, as shown in Table 3.4.
Traducción - francés Chapitre 3
Tendances régionales et impact de la crise
3.1. Tendances pré-crise et incidences
Jusqu’à la crise financière et économique, les flux CPE nets vers les pays en développement s’étaient fortement accrus au cours des récentes années (graphique 3.1). Accusant l’augmentation la plus rapide, l’IDE constituait le canal d’investissement le plus important. Les bénéfices attribués à l’IDE ont également augmenté, mais à un rythme légèrement plus lent, ce qui implique (positivement) qu’un pourcentage plus élevé des bénéfices était réinvesti à mesure que l’IDE augmentait. En outre, les investissements de portefeuille ont augmenté assez nettement. Les obligations et envois de fonds de travailleurs ont connu une hausse constante, mais leur part dans les flux totaux a baissé en termes relatifs. Toutefois, les emprunts nets non garantis du secteur privé auprès des banques commerciales et d’autres sources se sont révélés légèrement plus volatiles, suscitant des inquiétudes potentielles sur leur volatilité dans des circonstances moins favorables.
Source : Global Development Finance 2008 – Banque mondiale
Les graphiques 3.2 et 3.3 offrent une analyse régionale plus détaillée. En Amérique latine et aux Caraïbes (ALC), l’IDE a atteint des niveaux record en 2007, mais en 2006 les bénéfices rapatriés équivalaient aux flux entrants. Cela indiquait que toute réduction des nouveaux investissements risquait d’occasionner des problèmes pour la viabilité de la balance des paiements. Étant donné que d’autres grandes sources de financements bruts effectuaient également une contribution nette limitée aux financements, les envois de fonds des travailleurs représentaient 30 % des flux bruts totaux et deux tiers des flux nets (une fois inclus les envois de bénéfices sur l’IDE), rendant ainsi l’Amérique latine étonnamment dépendante des envois de fonds de travailleurs pour ses financements nets.
L’Afrique subsaharienne (ASS) a également connu des flux entrants d’IDE record (graphique 3.3), mais ces derniers ont souvent été dépassés ou égalisés par les bénéfices envoyés, ce qui soulève de sérieuses questions sur la viabilité de l’IDE. Les investissements de portefeuille se sont aussi révélés importants, bien que concentrés dans quelques pays uniquement, tandis que les obligations et autres financements étaient négligeables. Cela rendait la plupart des pays dépendants des envois de fonds pour leurs financements nets, lesquels ont doublé pendant la période. L’année 2007 a connu une nette hausse de nouvel IDE et de prêts, et même une augmentation des obligations, accentuant ainsi l’intégration dans le système financier mondial de certaines économies à faible revenu d’ASS.
Source : Global Development Finance 2008 – Banque mondiale
Comme l’illustre le tableau 3.1, en dépit de la croissance de l’IDE en Amérique latine, son poids par rapport à la formation brute de capital fixe (FBCF) a diminué après 2004, sauf pour la sous-région des Caraïbes où l’IDE est resté très important. En revanche, la contribution de l’IDE à la formation brute de capital fixe s’est accrue en ASS, tandis qu’elle s’est révélée particulièrement importante pour l’Afrique de l’Ouest.
Tableau 3.1 : flux d’IDE par rapport à la FBCF (2003-7, %)
Flux entrants d’IDE vers… 2003 2004 2005 2006 2007
ALC
11,2
24,1
15,4
15,4
18,0
Sud
8,7
17,1
15,4
12,0
15,4
Centrale
s. o.
17,0
13,2
11,6
15,3
Caraïbes
s. o.
170,0
34,0
95,8
78,2
ASS
15.8 13,8
16,5
18,6
22,0
Ouest
s. o.
22,6
21,3
52,7
45,2
Centrale
s. o.
26,3
28,3
21,8
24,0
Est
s. o.
11,1
10,8
14,3
19,5
Australe
s. o.
8,3
12,8
2,1
10,4
Source : CNUCED - Rapport 2004, 2007 et 2008 sur l’investissement dans le monde
En outre, l’IDE a augmenté fortement en termes de stock, jusqu’à représenter environ un tiers du PIB dans la plupart des sous-régions d’ASS et d’ALC et 112 % aux Caraïbes (tableau 3.2). Cela peut rendre le PIB potentiellement vulnérable à une réduction de la valeur des investissements ou des flux sortants nets.
Tableau 3.2. Stock d’IDE au PIB (%)
Région
1990 2000 2007
ALC
9,9
24,5
32,4
Sud
9,6
23,6
27,7
Centrale
9,7
17,7
30,6
Caraïbes
14,3
86,7
111,5
ASS
10,7
30,7
31,6
Ouest
13,5
31,8
33,1
Centrale
10,1
20,2
36,3
Est
4,4
14,8
20,3
Australe
10,6
36,6
32,5
Source : CNUCED - Rapport 2008 sur l’investissement dans le monde
Les causes de ces flux accrus ont été abordées ailleurs (voir Bhinda et al). En résumé, les flux ont été stimulés du côté de l’offre par les stratégies de diversification des multinationales et des gestionnaires de fonds internationaux et du côté de la demande par un vaste éventail de facteurs, qui variaient selon que les investisseurs recherchaient des ressources ou des marchés. Les chercheurs de marché et d’efficacité sont attirés par la stabilité politico-économique et l’État de droit, le marché intérieur potentiel (chercheurs de marché) ou la capacité à exporter vers les marchés régionaux ou internationaux (chercheurs d’efficacité). Ces investisseurs sont plus vulnérables aux contraintes liées aux infrastructures (spécialement l’électricité), mais peuvent s’y soustraire s’ils sont suffisamment grands, en construisant leurs propres infrastructures. De nombreux investisseurs étrangers potentiels, en l’absence d’informations de qualité, souhaitent voir des preuves de réussite des entreprises locales avant d’envisager l’investissement. Certains recherchent activement des partenaires en coentreprise. Les chercheurs de ressources ont simplement besoin d’accéder aux matières premières identifiées. Ils peuvent éviter les contraintes auxquelles sont confrontés les chercheurs de marché en matière de stabilité politico-économique, d’infrastructures, etc. (Bhinda et al 1999).
En 2007 et au début de 2008, les flux ont connu une accélération supplémentaire du fait de la croissance rapide du PIB en Chine et en Inde et de leur demande croissante de matières premières, ainsi que pour les marchés d’exportation. Cela a entraîné la perception d’un nombre croissant de pays en développement à faible revenu en tant que « marchés frontaliers » qui accédaient même (ou prévoyaient de le faire) aux marchés de capitaux internationaux en émettant des obligations du secteur public et privé. Toutefois, le besoin de matières premières était potentiellement vulnérable à la demande de ces produits de base dans les pays sources, alors que la demande destinée aux marchés d’exportation était exposée à la crise financière mondiale et à la récession.
3.2. Impact de la crise
Selon la perception générale en 2007 et au début de 2008, les perceptives étaient très favorables à une croissance continue des flux privés vers l’ALC et l’ASS, ainsi que vers d’autres pays en développement . En dépit de la survenue de la crise financière internationale à partir de la fin 2007 et de sa brusque aggravation avec l’effondrement de Lehman Bros en septembre 2008, jusqu’à la fin de 2008 (et même dans quelques cas jusqu’au début 2009), de nombreux experts internationaux étaient d’avis que les pays à faible revenu sortiraient relativement indemnes de l’impact de la double crise financière et économique.
Ces opinions sont toutefois de plus en plus remises en question à travers des publications par la BAD, la CEPAL, le FMI, la CNUCED (??) et la Banque mondiale, entre autres nombreux documents. Des analyses plus récentes menées à bien par ces organisations internationales, ainsi que par des institutions de recherche (ref CGD, IDS, IPD Columbia, ODI), des OSC (ref Action Aid and Oxfam ?), des associations du secteur privé et de nombreux rapports parus dans les médias révèlent que les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire inférieur d’Afrique, d’Amérique latine et des Caraïbes sont tout aussi touchés par la crise que les autres pays, sinon plus. L’impact de cette dernière sur leurs perspectives de croissance et de réduction de la pauvreté s’est fait sentir par de nombreuses voies, notamment l’effondrement des prix des produits de base et du commerce des biens et services (y compris le tourisme), ainsi que la réduction potentielle des flux d’aide extérieure par rapport aux prévisions initiales. La suite du présent chapitre se concentre néanmoins sur l’impact de la crise sur les flux de capitaux privés étrangers.
1) Investissement direct étranger
L’IDE est touché de deux manières. Premièrement, les flux sont en baisse. L’IIF indique que les marchés émergents d’ALC (les seuls pays pour lesquels on dispose des plus récentes estimations et prévisions) ont connu une baisse importante de leurs flux entrants nets d’IDE (tableau 3.3). Le FMI (Perspective économiques régionales, avril 09) estime que les flux entrants bruts d’IDE en Afrique ont stagné, tandis que les flux nets d’IDE ont chuté de plus de 0,5 % du PIB en 2008. Il prévoit une baisse supplémentaire d’environ 25 % en 2009. Cela confirme que les envois de bénéfices et flux sortants se sont accélérés pendant la période de crise.
Tableau 3.3. Flux entrants nets d’IDE vers les marchés émergents d’ALC (milliards de USD)
2006 2007 2008
estimation
2009
prévision
26,2
65,7
58,9
43,7
Source : IIF (2009) « Capital Flows to Emerging Market Economies », janvier 27
Deuxièmement, l’estimation du capital-actions diminue sur le marché du fait de la perte de rentabilité, tandis que les cours boursiers chutent fortement. Ce facteur (s’il est pris en considération correctement dans les rapports sur l’IDE) devrait avoir un impact négatif majeur sur la proportion de l’IDE dans le PIB (et sur le PIB lui-même). Il réduit à son tour la capacité des entreprises à mobiliser de nouveaux capitaux.
Les interviews menées auprès des pays participant au PRC CPE confirment que l’entrée de flux d’IDE destiné à de nouveaux projets s’effectue actuellement au compte-gouttes, du fait que de nombreux projets d’investissement sont annulés ou retardés, ce que l’on attribue directement aux effets de la crise. Cette évolution a également été traitée dans les médias et par la BAD, comme illustré au tableau 3.4.
inglés al francés: Douglas Alexander Letter to LCIs Ministers - July 2009 General field: Otros Detailed field: Gobierno / Política
Texto de origen - inglés Name
Minister of Finance/ IMF-WB Governor-Executive Director
Coountry
Fax: XXX
Email:
Pages: 4
London, 22 July 2009
Dear Minister,
Re: G20 Chair’s Consultation on the Responsiveness and Adaptability of the IFIs
At the G20 London Summit on 2 April, Leaders agreed on the need to modernise and reform the international financial institutions (IFIs) to enable them to better meet the challenges of globalisation. In particular, G20 Leaders agreed that “building on the current reviews of the IMF and World Bank we asked the Chairman, working with the G20 Finance Ministers, to consult widely in an inclusive process and report back to the next meeting with proposals for further reforms to improve the responsiveness and adaptability of the IFIs.”
We are all committed to promoting stronger and sustainable economic growth for low-income countries, and protecting them better against future financial and economic shocks. As part of this objective, a Meeting of African Ministers and IMF/World Bank Governors and Executive Directors from African G20 and Low-Income Countries on the Responsiveness and Adaptability of the IFIs and their role in fostering sustainable global growth is to be held in Freetown, Sierra Leone on 14 August. The meeting will immediately follow the African Caucus of IMF and World Bank Ministers and Governors meetings in Freetown, Sierra Leone, on 12-13 August.
All logistical details (conference venue, hotel etc) will be the same as for the African Caucus meeting. However, the meeting on 14 August will be financially sponsored by the UK Department for International Development (DFID), and facilitated by Development Finance International and the Overseas Development Institute. Senior officials from the UK Government will participate at the meeting.
This event has two objectives:
1) To assess the role of the IFIs in supporting global growth and the adequacy and effectiveness of the IFIs in meeting the needs of African Low Income Countries as they seek to deal with the impacts of global crises and develop their economies; and
2) To make recommendations on how best to strengthen the IFIs to meet those needs
The results of the event will feed into the review of the responsiveness and adaptability of the IFIs being conducted by Prime Minister Gordon Brown in his capacity as Chair of the G-20. This review will be discussed at the G-20 Summit in Pittsburgh in September.
I apologise for the very short notice of this invitation. We hope we can count on your presence, that of the Governor of your Central Bank, and one further delegate at this vital meeting. If you are unable to come personally, please let us know who will be the three senior officials responsible for coordinating discussions with the IFIs who will attend in order to recommend suitable future reforms to benefit your country.
SEPARATE PARA FOR THOSE (6) ATTENDING LONDON AS WELL
Following the African event in Freetown, there will be a global meeting in London on August 17, to which we would like to invite you in your capacity as member of the African Consultative Group, in order to present the results of the Freetown discussions, exchange views with around 25 colleagues from other continents, and produce a globally representative consensus among low-income countries. This meeting will also be financially sponsored by DfID and facilitated by DFI and ODI, and will cover the same issues as the Freetown meeting. We would also be most grateful if you could let us know your availability for this meeting, or who might be able to attend instead of you.
I would be most grateful if you could confirm your participation to Development Finance International, and indicate who else will represent your country at these meetings, by completing and returning the attached registration forms to Development Finance International by 31st July.
I do hope you will be able to attend and look forward to hearing about the outcomes of your discussions.
Yours sincerely,
DOUGLAS ALEXANDER
Attachments:
• Registration Form Freetown
• Registration Form London
Traducción - francés Inser DFID Logo
Nom
Ministre des finances/ Gouverneur-Administrateur FMI-BM
Pays
Télécopie : XXX
Adresse électronique :
Pages : 4
À Londres, le 22 juillet 2009
Cher Ministre,
Objet : consultation du Président du G20 sur la réactivité et l’adaptabilité des IFI
À l’occasion du Sommet G20 qui s’est tenu le 2 avril à Londres, les leaders mondiaux sont convenus qu’il était nécessaire de moderniser et de réformer les Institutions financières internationales (IFI) pour leur permettre de mieux relever les défis de la mondialisation. En particulier, les leaders du G20 ont effectué la déclaration suivante : « sur la base des analyses en cours par le FMI et la Banque mondiale, nous avons demandé au Président, en collaboration avec les Ministres des finances du G20, de procéder à de vastes consultations dans le cadre d’une démarche inclusive et d’en rapporter les résultats à la prochaine réunion, avec des propositions de réformes supplémentaires visant à améliorer la réactivité et l’adaptabilité des IFI. »
Nous sommes tous attachés à promouvoir une croissance économique plus solide et plus durable pour les pays à faible revenu, ainsi qu’à mieux les protéger contre de futurs chocs financiers et économiques. Dans ce but, une Réunion est programmée le 14 août à Freetown, en Sierra Leone, entre les Ministres africains et les Gouverneurs et Administrateurs du FMI/Banque mondiale venus des pays africains du G20 et de pays à faible revenu, sur la réactivité et l’adaptabilité des IFI et leur rôle dans la promotion d’une croissance durable dans le monde. La réunion succèdera immédiatement au Caucus africain réunissant les Ministres et les Gouverneurs du FMI et de la Banque mondiale, qui se déroulera les 12 et 13 août à Freetown, en Sierra Leone.
Tous les détails logistiques (lieu de la conférence, hôtel, etc.) seront les mêmes que pour la réunion du Caucus africain. Toutefois, la réunion du 14 août sera parrainée financièrement par le Ministère britannique pour le développement international (DFID) et facilitée par les organisations Development Finance International et Overseas Development Institute. Des hauts fonctionnaires du Gouvernement britannique participeront à cette réunion.
Cette rencontre a deux objectifs :
1) évaluer le rôle des IFI dans le soutien à la croissance mondiale, ainsi que l’adéquation et l’efficacité des réponses de ces institutions aux besoins des Pays africains à faible revenu, qui sont confrontés aux répercussions des crises mondiales et à la nécessité de développer leurs économies ; et
2) formuler des recommandations sur la meilleure manière de renforcer les IFI dans ce but.
Les résultats de la rencontre viendront alimenter l’analyse de la réactivité et de l’adaptabilité des IFI menée par le Premier ministre Gordon Brown en sa qualité de Président du G20. Cette analyse sera examinée au Sommet G20 de Pittsburgh en septembre.
Nous vous prions de bien vouloir excuser le préavis très court donné pour cette réunion. Nous espérons pouvoir compter sur votre présence, celle du Gouverneur de votre Banque centrale, ainsi qu’un délégué supplémentaire lors de cette réunion cruciale. Si vous ne pouvez y assister en personne, merci de bien vouloir nous indiquer le nom des trois hauts fonctionnaires chargés de la coordination des consultations avec les IFI qui assisteront à la réunion, afin de pouvoir recommander de futures réformes pleinement adaptées à votre pays.
PARAGRAPHE DISTINCT POUR LES PERSONNES ASSISTANT AUSSI À LA RÉUNION DE LONDRES (6)
Dans le sillage de la rencontre africaine de Freetown, une réunion mondiale se tiendra à Londres le 17 août, à laquelle nous souhaiterions vous inviter en votre qualité de membre du Groupe consultatif africain, afin de présenter les résultats des délibérations de Freetown, d’échanger des points de vue avec environ 25 collègues venus d’autres continents et d’aboutir à un consensus globalement représentatif parmi les pays à faible revenu. Cette réunion sera aussi parrainée financièrement par le DFID et facilitée par DFI et ODI, tandis qu’elle abordera les mêmes questions que la réunion de Freetown. Nous vous serions également très reconnaissants de bien vouloir nous informer de votre disponibilité pour cette réunion ou de nous indiquer qui pourrait être en mesure d’y assister à votre place.
Merci de bien vouloir confirmer votre participation à Development Finance International et d’indiquer qui d’autre que vous représentera votre pays lors de ces réunions, en complétant et renvoyant les formulaires d’inscription ci-joints à Development Finance International avant le 31 juillet.
En espérant que vous pourrez assister à ces réunions et dans l’attente de découvrir les résultats de vos délibérations, veuillez agréer l’expression de mes sentiments distingués.
español al francés: Sostenibilidad de las Finanzas en Gobiernos subnacionales General field: Ciencias sociales Detailed field: Org./Desarr./Coop. Internacional
Texto de origen - español Publicación Nº 12
SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS EN GOBIERNOS SUBNACIONALES
Jaime Coronado Quintanilla
Coordinador del Programa
de Fortalecimiento de Capacidades en Análisis y Estrategia de Deuda
CEMLA
Noviembre de 2009
ISBN 978-1-903971-54-3
Versión original en ingles, ISBN 978-1-903971-52-9
Diseñado e impreso en el Reino Unido por
Michael Stafford, London
PRÓLOGO
Esta serie de publicaciones responde a las solicitudes de información que Debt Relief International (DRI) ha recibido sobre las actividades del Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Análisis y Estrategia de Deuda para los países pobres muy endeudados (PFC HIPC), así como sobre los aspectos técnicos de la gestión de la deuda pública y de las negociaciones necesarios para formular y ejecutar estrategias nacionales de deuda y nuevo financiamiento.
El objetivo del PFC HIPC, financiado por seis gobiernos miembros de la OCDE (Austria, Canadá, Irlanda, Suecia, Suiza y el Reino Unido), es generar y fortalecer en los gobiernos de los países HIPC la capacidad necesaria para formular y poner en práctica su propia estrategia nacional de alivio de deuda y una política de nuevo financiamiento congruente con la sostenibilidad de su deuda en el largo plazo, el desarrollo nacional y la reducción de la pobreza, sin tener que recurrir a la asistencia internacional. DRI es la oficina técnica sin fines de lucro del PFC HIPC y la ejecución del Programa está a cargo de cuatro instituciones regionales: BCEAO/BEAC Pôle-Dette para el África francófona, CEMLA para América Latina, MEFMI para el África Austral, Oriental y Meridional y WAIFEM para el África Occidental anglófona. Para más detalles, acceder a www.development-finance.org.
Esta serie está dirigida fundamentalmente a los funcionarios de mayor jerarquía y a los responsables por la formulación de políticas en los países HIPC.
Por presentando el análisis original y metodologías, es esperado que la serie también resultará de utilidad para funcionarios en las organizaciones internacionales, las agencias de donantes, los instituciones regionales de África, Asia y América Latina, las organizaciones de sociedad civil y en el ámbito académico, tanto en los países en desarrollo como desarrollados.
La serie tiene por objeto presentar temas específicos de forma concisa, accesible y práctica para el uso de los gobiernos de los países HIPC. La serie debería permitirles analizar algunos aspectos básicos relativos a la sostenibilidad de la deuda externa e interna en el largo plazo y el financiamiento de su desarrollo.
Las opiniones expresadas en estas publicaciones son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista de los donantes del PFC HIPC.
Agradecimientos
Esta publicación fue posible gracias a la cooperación de mis colegas Eréndira Fuentes y Jaime Garrón a quienes deseo expresar mis más sinceros agradecimientos
.
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN 1
PRIMERA PARTE
1. DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNOS SUBNACIONALES 3
1.1 Sostenibilidad de las Finanzas Públicas Subnacionales y Prestación de Servicios 3
2. RAZONES PARA CONTROLAR EL ENDEUDAMIENTO SUBNACIONAL 4
2.1 Enfoques para el Control del endeudamiento Subnacional 7
2.1.1 Enfoque basado en la Disciplina del Mercado 7
2.1.2 Enfoque cooperativo 8
2.1.3. Enfoque basado en reglas 8
2.1.4. Controles Administrativos 9
3. HECHOS ESTILIZADOS SOBRE EL CONTROL DEL ENDEUDAMIENTO SUBNACIONAL 9
4. SOSTENIBILIDAD DE DEUDA E INDICADORES 10
5. COORDINACIÓN Y LENGUAJE COMÚN EN LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO 12
SEGUNDA PARTE
6. PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES PARA GOBIERNOS SUBNACIONALES 13
6.1. Metodología del PFC-GS sobre Sostenibilidad Fiscal y Financiera 14
6.2. Evaluación de gestión 17
7. RESULTADOS: ESTUDIO DE CASOS DEL PROGRAMA PILOTO 19
7.1 Sostenibilidad de deuda 19
7.1.1 Finanzas Subnacionales en Bolivia: Contexto 19
7.1.2 Gobiernos Municipales seleccionados participantes de la Fase Piloto 20
7.2 Administración y Gestión de Deuda 23
8. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 32
ANEXO 1 34
ANEXO 2 38
BIBLIOGRAFÍA 42
CUADROS
CUADRO 1 – CASOS SELECCIONADOS DE BAILOUTS EN GOBIERNOS SUBNACIONALES EN AMÉRICA LATINA 6
CUADRO 2 – CONTROLES DE ENDEUDAMIENTO SUBNACIONAL 9
CUADRO 3 – ÁREAS Y CRITERIOS DE EVALUACION DE GESTION PARA GOBIERNOS SUBNACIONALES PFC – GS 18
RECUADROS
RECUADRO 1 – LÍMITES DE ENDEUDAMIENTO EN EL MARCO DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN PRESUPUESTARIA NO. 2042 Y LAS NORMAS BÁSICAS DEL SISTEMA DE CRÉDITO PÚBLICO DE BOLIVIA 21
ABREVIATURAS
ASD Análisis de Sostenibilidad de Deuda
BM Banco Mundial
CEMLA Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos
CEPAL Comisión Económica para América Latina
FMI Fondo Monetario Internacional
GMC Gobierno Municipal de Camiri
GMEA Gobierno Municipal de El Alto
GMLP Gobierno Municipal de La Paz
GMS Gobierno Municipal de Sucre
GMV Gobierno Municipal de Viacha
GMW Gobierno Municipal de Warnes
GN Gobierno Central o Nacional
GS Gobiernos Subnacionales
IDH Impuesto Directo a los Hidrocarburos
PFC-AED Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Análisis y Estrategia de Deuda
PFC-GS Programa de Fortalecimiento de Capacidades para Gobiernos Subnacionales
PIPs Programa de Inversión Pública
VP
Valor Presente de la Deuda
INTRODUCCIÓN
El desarrollo democrático y la cada vez mayor atención a la consolidación macroeconómica facilitaron que los procesos de descentralización se profundicen en las últimas décadas en Latinoamérica y en el mundo.
Desde el punto de vista fiscal, este proceso se ve apuntalado por las funciones que se atribuyen a los diferentes niveles de gobierno. Así, las funciones relacionadas con estabilización y redistribución están asociadas con el Gobierno Central y Nacional (GN) mientras que la función de asignación normalmente se asocia con los Gobiernos Subnacionales (GS).
La función de asignación se respalda en el argumento que la descentralización del gasto público mejora su eficiencia. Los GS están en mejor posición de evaluar las necesidades de la comunidad y por tanto pueden adaptar mejor la provisión de servicios para responder a estas necesidades.
Los procesos de descentralización implican por tanto en primera instancia la determinación de competencias (responsabilidades) para los GS y los recursos para cumplir con ellas. Teniendo en mente un flujo financiero, lo último implica la determinación de responsabilidades de gasto, los ingresos propios, los ingresos coparticipables, las transferencias y la facultad de contraer endeudamiento.
Cuando existen desequilibrios verticales importantes (incapacidad de cumplir las competencias con la capacidad de generar recursos) las necesidades de endeudamiento se incrementan pudiendo conducir a situaciones de desequilibrios fiscales severos que pueden afectar incluso la estabilidad macroeconómica. En los países de ingreso medio bajo, las necesidades de provisión de bienes públicos locales normalmente exceden la generación de ingresos corrientes, razón por la cual el control del endeudamiento y el juzgar hasta qué punto el endeudamiento es sostenible, se convierten en temas cruciales.
El documento esta dividido en dos partes. La primera parte aborda los temas de descentralización y sostenibilidad de prestación de servicios en gobiernos subnacionales, haciendo énfasis en la sostenibilidad financiera, es decir, fiscal y de deuda. La segunda parte presenta los resultados de la aplicación del Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Gobiernos Subnacionales en Bolivia. Finalmente se presentan las conclusiones y recomendaciones, además de los anexos.
PRIMERA PARTE
1. DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNOS SUBNACIONALES
En los últimos 25 años se han originado procesos de descentralización en varios países alrededor del mundo, los cuales han tomado diferentes formas y dimensiones. En términos generales, la descentralización ha consistido en la transferencia de competencias y recursos del gobierno central hacia gobiernos subnacionales. La utilización del término descentralización, a su vez, ha tomado diferentes matices en su aplicación, caracterizándose tres dimensiones: desconcentración, delegación y devolución de competencias y responsabilidades .
Normalmente, los países distinguen tres niveles de Gobierno: Nacional, Regional y Local. Con base a la organización político-administrativa, los gobiernos subnacionales pueden ser estatales y municipales en el caso de países federales, y regionales y locales en países constitucionalmente unitarios . En muchos casos existen también empresas de servicios (como por ejemplo de agua y recolección de basura) o instituciones de prestación de servicios (cómo hospitales públicos), que forman parte de los gobiernos subnacionales.
El cambio de responsabilidades de gobiernos centrales hacia gobiernos subnacionales, se ha circunscrito a instrumentos de índole fiscal, político y administrativo, lo que en última instancia ha definido la naturaleza del proceso de descentralización.
La descentralización ha traído consigo mayores responsabilidades de gasto, administración tributaria y endeudamiento para los gobiernos subnacionales. El mantenimiento de la sostenibilidad fiscal se constituye en un elemento fundamental puesto que un gobierno subnacional que sea financieramente débil no puede prestar los servicios de acuerdo a lo que manda el ordenamiento legal.
1.1 SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS SUBNACIONALES Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS
A pesar de que la dinámica de la deuda subnacional y nacional son similares, el análisis de la sostenibilidad de las finanzas de los gobiernos subnacionales presenta algunas diferencias respecto al análisis a nivel nacional. Varias políticas que afectan las economías de los gobiernos subnacionales y su salud fiscal se fijan en gran medida por el gobierno central. El análisis de la sostenibilidad de las finanzas subnacionales se complica por los mandatos legales del gobierno central vis-à-vis gobiernos subnacionales y los desequilibrios verticales existentes. A falta de la potestad de emitir su propia moneda, los gobiernos subnacionales no pueden recurrir al financiamiento a través del señoreaje. Tampoco pueden ajustar su balance fiscal primario debido a restricciones legales para incrementar sus ingresos a través de impuestos, pueden llegar a depender de manera considerable de las transferencias intergubernamentales, y categorías de gasto importantes como salarios y pensiones vienen definidos por la administración central.
Tomando en cuenta estas consideraciones es útil entender por sostenibilidad de las finanzas públicas (o financiera) en gobiernos subnacionales a la capacidad de generar o recaudar los recursos suficientes para afrontar permanentemente sus gastos, y honrar el servicio de su deuda, sin necesidad de incurrir en mora, renegociar la deuda o efectuar un ajuste fiscal significativo. La definición de sostenibilidad de las finanzas públicas incluye dos componentes: la sostenibilidad fiscal (capacidad de generar los recursos suficientes) y sostenibilidad de deuda (un nivel que no genere problemas de pago).
Ahora bien, el concepto de sostenibilidad fiscal es asociado comúnmente al equilibrio inter-temporal de las finanzas públicas, bajo la condición de que cualquier desequilibrio presente (déficit) tiene que ser compensado en el futuro (superávit). No obstante, en términos más amplios y desde el punto de vista del bienestar de la sociedad, el concepto más importante para un gobierno subnacional está referido a la Sostenibilidad de la Prestación de Servicios , que se puede definir como la capacidad de cumplir en cualquier período con la provisión de una determinada canasta de servicios a la comunidad en función del mandato legal designado, entendiéndose que la prestación de servicios debe tomar en cuenta una mezcla adecuada de cobertura, calidad y costo.
Tanto el concepto de sostenibilidad en la prestación de servicios como el de sostenibilidad de las finanzas públicas están interrelacionados, pues una situación de deuda insostenible en un gobierno subnacional, generará presiones que, en ausencia de rescates (bailouts), necesariamente pondrá en riesgo su capacidad de prestar servicios en uno o varios años . En otras palabras, el gobierno subnacional se enfrentará inevitablemente a situaciones en las que no podrá cumplir con el mandato de preservar la prestación de una canasta mínima de servicios.
2. RAZONES PARA CONTROLAR EL ENDEUDAMIENTO SUBNACIONAL
El desarrollo de marcos regulatorios para gobiernos subnacionales es, en la mayoría de los casos, el resultado de crisis experimentadas durante las últimas dos décadas. Muchos países, habiendo experimentado crisis fiscales y de deuda a nivel de sus gobiernos subnacionales han desarrollado mecanismos de control de la gestión fiscal y financiera, como es el caso de Brasil, Colombia, México, y varios otros países en América Latina y el mundo. No obstante, en otro países, como es el caso de Bolivia, el marco regulatorio fue introducido con el objetivo de prevenir crisis en las finanzas subnacionales.
El efecto macroeconómico de las finanzas de los gobiernos subnacionales sobre las economías puede ser importante. El nivel de demanda agregada puede tener un fuerte impulso derivado de un incremento en el nivel de gastos de los gobierno subnacionales, y también impactar la balanza de pagos, a través de un mayor volumen de importaciones de bienes de capital, por citar un ejemplo. Incluso si el nivel general de gastos de los gobiernos subnacionales está limitado por topes a su capacidad de recaudar impuestos y endeudamiento, la modificación de la composición de sus gastos —por ejemplo, una mayor utilización de partidas que tienen efectos multiplicadores relativamente fuertes, como las obras públicas o las transferencias a individuos con elevada propensión al consumo— puede dar un fuerte impulso a la demanda agregada .
La implementación de la política monetaria, la interacción y equilibrios de los mercados cambiario y financiero, también pueden llegar a depender en gran medida de la salud financiera de los gobiernos subnacionales, en especial en el caso de grandes ciudades.
Así como las finanzas de gobiernos subnacionales bajo condiciones de equilibrio impactan la macroeconomía, desequilibrios en las finanzas subnacionales pueden llegar a ser muy costosos para el gobierno nacional (por Ej., bailouts –rescates-), y por ende el bienestar de la sociedad. Por ejemplo, si un déficit considerable y recurrente de los gobiernos subnacionales es financiado con recursos externos o mediante crédito bancario interno, la conducción de la política monetaria puede verse entorpecida, e incluso si no se financia mediante expansión monetaria, puede tener un efecto de "desplazamiento" del sector privado .
El establecimiento de controles a la gestión fiscal y financiera, donde el endeudamiento es sin duda un elemento fundamental, puede entonces entenderse mejor desde un punto de vista macroeconómico y de bienestar de la sociedad.
El cuadro 1, a continuación, muestra el detalle de casos seleccionados de crisis fiscales y de deuda donde el gobierno nacional tuvo que intervenir a través de rescates (bailouts) a los gobiernos subnacionales.
CUADRO 1 - CASOS SELECCIONADOS DE BAILOUTS EN GOBIERNOS SUBNACIONALES EN AMÉRICA LATINA
2.1 ENFOQUES PARA EL CONTROL DEL ENDEUDAMIENTO SUBNACIONAL
El enfoque que elija el país, de acuerdo a sus circunstancias particulares, es un determinante crucial de las características del marco legal e institucional que se implemente para el control del endeudamiento subnacional.
La clasificación normalmente utilizada para los tipos de endeudamiento subnacional incluye cuatro categorías: 1) basado en el mercado; 2) cooperación entre los diferentes niveles de gobierno en el diseño e implementación de los controles de deuda; 3) controles basados en reglas; y 4) controles administrativos.
2.1.1 Enfoque basado en la Disciplina del Mercado
Bajo este enfoque, el mercado financiero es el que regula o restringe el endeudamiento subnacional. En este caso, el Gobierno Central no fija ningún límite al endeudamiento subnacional y estos gobiernos son libres de decidir cuánto prestarse, cómo, de quién y el destino de estos fondos.
No obstante, para poder imponer una disciplina eficaz sobre el endeudamiento de los gobiernos subnacionales, los mercados financieros deben cumplir una serie de condiciones:
• Los mercados deben ser libres y abiertos; en especial, no deben existir reglas (como los coeficientes de encaje u otras normas relativas a la composición de la cartera) que obliguen a los intermediarios financieros a otorgar créditos a gobiernos subnacionales en condiciones privilegiadas;
• los prestamistas deben tener acceso a información adecuada sobre la deuda pendiente de pago del gobierno subnacional y su capacidad de repago.
• no debe haber presunción de un posible rescate por parte del gobierno central;
• el gobierno subnacional debe poseer una estructura institucional que asegure la existencia de una capacidad de reacción adecuada frente a las señales del mercado, antes de llegar al punto de encontrarse imposibilitado de obtener nuevos préstamos.
La condición de no rescate por parte del gobierno central se constituye en la mayor debilidad de este enfoque de control del endeudamiento subnacional, así como el cumplimiento estricto de las otras. Por esta razón, muchos países en desarrollo no implementan este enfoque de manera aislada.
2.1.2 Enfoque cooperativo
Esta categoría está referida a que los límites de endeudamiento subnacional no son fijados por ley o por el gobierno central sino que son determinados a través de la negociación entre éste y los gobiernos subnacionales.
Este enfoque tiene varias ventajas. Al promover el dialogo entre distintos niveles de gobierno, tiene el potencial para asegurar la coordinación de la política macroeconómica, incrementar la conciencia entre los gobiernos subnacionales respecto a las implicaciones macroeconómicas de sus políticas presupuestarias. No obstante, también presenta debilidades, en donde una débil implementación puede ablandar las restricciones presupuestarias de los gobiernos municipales, promover el “regateo” por transferencias intergubernamentales y debilitar la coordinación de las políticas.
2.1.3. Enfoque basado en reglas
Se basa en el establecimiento de reglas fiscales respaldadas por el marco legal del país para limitar el endeudamiento subnacional. Estas reglas pueden ser: límites en los montos absolutos de endeudamiento o nivel de deuda; nivel de déficit; techos sobre el nivel de gasto; “regla de oro” por la que el endeudamiento solo debe estar destinado a la inversión, reglas relacionas con el peso de la deuda y la capacidad de pago de la entidad subnacional, o la restricción de ciertas fuentes de financiamiento (e.g. créditos del banco central o del exterior).
Los métodos basados en reglas tienen la ventaja de la transparencia e imparcialidad, así como el evitar prolongadas negociaciones entre niveles centrales y subnacionales de gobierno, lo cual normalmente contiene un alto componente político antes que económico. No obstante, los métodos basados en reglas, por su propia naturaleza, carecen de flexibilidad y suelen terminar fomentando comportamientos y prácticas encaminados a eludirlas, por ejemplo:
• reclasificación de gastos corrientes como gastos de capital, a fin de eludir las normas relativas a resultados fiscales corrientes y de capital;
• creación de entidades cuyas operaciones, si bien son de índole gubernamental, tienen carácter extrapresupuestario, y sus deudas no se contabilizan para la determinación de los topes de endeudamiento;
• uso de empresas de propiedad de los gobiernos subnacionales para la obtención de créditos para fines que deberían financiarse con cargo al presupuesto del respectivo gobierno subnacional;
• la acumulación de atrasos en el pago a los proveedores (deuda flotante), ya que en general es difícil verificar si se han incluido en el tope de endeudamiento público.
2.1.4. Controles Administrativos
Bajo este enfoque, el gobierno central retiene el poder de establecer controles directos sobre el endeudamiento de los gobiernos subnacionales, a través de techos individuales anuales o semi-anuales de endeudamiento, establecimiento de requisitos administrativos para autorizar el endeudamiento del gobierno subnacional o centralizar el endeudamiento del país y transferir estos recursos a través de préstamos a los gobiernos subnacionales (on-lending).
El control directo del gobierno central sobre el endeudamiento de los gobiernos subnacionales obviamente en más frecuente en países constitucionalmente unitarios que en países federales.
3. HECHOS ESTILIZADOS SOBRE EL CONTROL DEL ENDEUDAMIENTO SUBNACIONAL
Con base a la evidencia empírica disponible sobre los tipos de control del endeudamiento de los gobiernos subnacionales y los episodios de rescates (bailouts) ocurridos de las finanzas de los gobiernos subnacionales por parte del gobierno central, se puede señalar que aparentemente ningún enfoque presenta mejores cualidades que otro considerando ese criterio. Esto sugiere que el enfoque de control que se adopte depende en gran medida de las características institucionales, del punto de partida del proceso de descentralización y la solidez financiera de los gobiernos subnacionales.
La información contenida en el Cuadro 2 resume los resultados de los casos de 43 países y comprueba que independientemente del enfoque adoptado, los rescates financieros han ocurrido.
CUADRO 2. CONTROLES DE ENDEUDAMIENTO SUBNACIONAL
Fuente: Elaboración propia con base en Plekhanov y Singh (2007).
En el caso de Latinoamérica, existieron rescates financieros de GS en México, Argentina, Colombia y Brasil, además de Chile y Bolivia. Los dos últimos casos además de México aplican el enfoque administrativo, mientras que Argentina clasifica dentro del Cooperativo y Colombia en el basado en reglas. Brasil aplica un enfoque combinado utilizando el control administrativo y el basado en reglas.
4. SOSTENIBILIDAD DE DEUDA E INDICADORES
Según el FMI, la deuda se compone de todos los pasivos que exigen el pago de intereses y/o de principal por parte de un deudor a un acreedor en una fecha o fechas futuras. Sin embargo, es posible esbozar un concepto más amplio, considerando que la deuda subnacional comprende todas las obligaciones contraídas o generadas por los niveles de gobiernos regionales y locales incluyendo las entidades dependientes de estos gobiernos.
Las obligaciones contraídas son aquellas que normalmente cuentan con documentación legal explícita que las respalda (contratos de préstamos o documentos de emisión de títulos valores), mientras que las generadas se asocian con gastos devengados y no pagados oportunamente.
De acuerdo con las categorías citadas, se pueden señalar los siguientes instrumentos de deuda:
• Contratos de préstamos con bancos privados nacionales o extranjeros.
• Contratos de préstamos con bancos estatales.
• Contratos de préstamos con otras entidades públicas de financiamiento.
• Contratos de préstamos transferidos por el GN (on-lending), ya sea que el origen de recursos sea nacional o externo.
• Emisión de títulos valores en el mercado nacional (normalmente bonos).
• Convenios de financiamiento de obras con empresas contratistas privadas.
• Gastos devengados y no pagados, en los que se incluyen normalmente los atrasos con proveedores de bienes, servicios, además de los contratistas de obras.
• Obligaciones por aportes a los fondos de pensiones por atrasos o por cambio de régimen.
Al igual que en el caso de la deuda pública total y a nivel de la deuda interna, no existen umbrales establecidos para evaluar la sostenibilidad de la deuda de los gobiernos subnacionales. Sin embargo, una buena aproximación para dicho análisis se puede obtener de la construcción de indicadores a corto, mediano y largo plazo del peso de la deuda en relación a la capacidad de pago de los gobiernos subnacionales.
En esta línea, los principales indicadores para medir el peso de la deuda de un gobierno subnacional, resultan de comparar variables de saldo y flujo de la deuda subnacional con la capacidad de pago del gobierno Subnacional que se estime relevante.
El peso de la deuda (el numerador de los indicadores) puede ser analizado desde el punto de vista de solvencia, es decir, por los agregados de deuda en un momento determinado –valor nominal y/o valor presente- y desde el punto de vista de liquidez a través del servicio de la deuda o los componentes del mismo.
Respecto al denominador, normalmente se utiliza los Ingresos Corrientes del GS, debido a la facilidad y oportunidad de recopilación de la información así como su cálculo y estandarización. Estos ingresos deben ser aquellos que sean corrientes y de carácter recurrente, es decir aquellos recursos con los que normalmente el gobierno subnacional contaría para honrar la deuda en cada periodo de vencimiento, excluyendo aquellos ingresos de carácter transitorio o eventual como pueden ser las donaciones e ingresos de capital por concepto de venta de activos.
Así, combinando las variables de deuda con los ingresos corrientes, se pueden obtener los siguientes indicadores principales:
Solvencia Liquidez
Saldo de la Deuda/ Ingreso Corrientes (D/I)
Valor Presente/ Ingresos Corrientes (VP/I)
Servicio de Deuda/Ingresos Corrientes (SD/I)
Intereses/ Ingresos Corrientes (i/I)
La interpretación de estos indicadores es la siguiente:
• El indicador D/I mide el peso de la deuda nominal con respecto a la capacidad generación de recursos propios del gobierno subnacional.
• El indicador VP/I mide el costo presente del servicio de la deuda con respecto a la capacidad de generación de recursos propios del gobierno subnacional.
• El indicador SD/I mide la capacidad del gobierno subnacional para financiar el servicio de la deuda con recursos propios.
• El indicador i/I mide la capacidad del gobierno subnacional para financiar el pago de intereses de deuda con recursos propios.
Es necesario señalar, sin embargo, que se pueden construir una serie de indicadores dependiendo de lo que se desea analizar. Por ejemplo, si se quiere conocer cuánto representa la deuda respecto de las categorías de gasto, se utilizará como denominador ya sea el gasto corriente, de capital, total, etc. De igual manera, se puede utilizar como denominadores los diferentes resultados fiscales (primario, global, corriente, operacional, etc.).
Desde un punto de vista analítico, no obstante, lo importante es analizar la trayectoria de los indicadores relevantes y las características propias de la entidad para establecer si la deuda es sostenible o no. De esta manera, si los indicadores proyectados presentan elevados niveles desde el inicio del período de estudio y una tendencia siempre creciente en el mediano y largo plazo, se puede concluir que la deuda es insostenible. El análisis de la trayectoria de los indicadores conjuntamente con los flujos financieros (Ingresos, Gastos y Resultados) pasados y proyectados, permiten establecer la salud de las finanzas públicas en diferentes momentos del tiempo.
5. COORDINACIÓN Y LENGUAJE COMÚN EN LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO
Quizá uno de los factores de mayor relevancia en términos del control del endeudamiento subnacional es la coordinación que debe existir entre el gobierno central y los distintos niveles de gobierno. La implementación de cualquiera de los enfoques de control de endeudamiento mencionados en la Sección 2.1, denota la necesidad de establecer un lenguaje común de programación, en términos simples y de manera sistemática, entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales.
Así, en términos de la sostenibilidad de las finanzas públicas, existe también una dimensión no financiera respecto a la sostenibilidad de los gobiernos subnacionales, la cual se refiere a la capacidad de las entidades de planificar, organizar y ejecutar políticas subnacionales, tanto presupuestarias como de deuda. Si bien este elemento puede presentar un mayor grado de dificultad para su medición, es importante considerarlo al momento de evaluar las perspectivas de los gobiernos subnacionales de mediano y largo plazo. En este sentido, la sostenibilidad de la prestación de los servicios de los gobiernos subnacionales dependerá, en última instancia, de que existan patrones sostenibles tanto en términos financieros como no financieros.
Considerando estas necesidades de fortalecimiento de capacidades en los distintos niveles de gobierno, tanto en términos técnicos como de gestión, el Programa de Fortalecimiento de Capacidades para Gobiernos Subnacionales (PFC-GS) del CEMLA fue diseñado e introducido en 2005, cuyos resultados y experiencia en su fase piloto son presentados más adelante.
SEGUNDA PARTE
6. PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES PARA GOBIERNOS SUBNACIONALES
Como ya se discutió en la primera parte del documento, los procesos de descentralización llevados a cabo en muchos países, han constituido gobiernos subnacionales con diferentes grados de autonomía que tienen la responsabilidad de administrar recursos transferidos por el gobierno central, generar sus recursos propios y utilizarlos, así como contratar deuda. Existen gobiernos subnacionales que han generado procesos de sobreendeudamiento, alcanzando niveles que exceden la capacidad de honrar el pago de sus deudas.
El tema de sostenibilidad global de deuda en un contexto descentralizado, no está garantizando por el buen manejo fiscal y de deuda a nivel central, sino que pasa también por una administración racional del endeudamiento en los gobiernos subnacionales.
La experiencia de las actividades del Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Análisis de Estrategia de Deuda (PFC-AED) ha develado una asimetría en la capacidad de gestión de las finanzas públicas y de deuda a nivel nacional y subnacional, con un notorio rezago a nivel de este último grupo, razón por la cual el fortalecimiento de la capacidad de administración financiera y de manejo de deuda a nivel subnacional es fundamental. Atendiendo esta necesidad se diseño el Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Gobiernos Subnacionales (PFC-GS).
De esta manera, y de acuerdo a lo expuesto en la sección 5, el PFC-GS parte de la premisa de que la sostenibilidad de la prestación de los servicios (el elemento fundamental de la viabilidad de un GS), tiene que incorporar dos componentes:
En este marco, el objetivo del Programa es apoyar a los Gobiernos Subnacionales para mejorar su capacidad de gestión financiera y puedan realizar, con su propio equipo de trabajo, análisis de sostenibilidad y planteamiento de estrategias con regularidad minimizando el apoyo externo que viene dado generalmente a través de consultorías u otros tipos de asistencia que no siempre transfieren la capacidad a estas entidades subnacionales. Con este fin se incorporaron los siguientes instrumentos:
1. Una metodología de Programación Fiscal y Análisis Financiero para gobiernos subnacionales, que combina los elementos de Programación Fiscal con el Análisis de Sostenibilidad de Deuda y que permite al gobierno central y gobierno Subnacional, diseñar estrategias financieras o programas de readecuación fiscal de mediano plazo, de manera simple pero con los elementos de gestión más relevantes.
2. Una metodología de Auto-evaluación de la capacidad de gestión fiscal para que los Gobiernos Subnacionales identifiquen sus debilidades y evalúen sus progresos en la mejora de su gestión.
3. Una metodología de entrenamiento conformada por un manual que contiene tareas técnicas específicas para su aplicación en Talleres en materia de deuda y nuevo financiamiento, así como también diseño y análisis de flujos financieros. Estos Talleres son el instrumento principal para que funcionarios de gobiernos subnacionales elaboren estrategias de deuda y nuevo financiamiento y realicen análisis y proyecciones fiscales que derivan en recomendaciones de políticas fiscales y financieras.
A diferencia de las metodologías de transmisión de conocimientos, la metodología diseñada por el PFC-GS se basa en el entrenamiento práctico de los funcionarios de los gobiernos subnacionales utilizando “datos en vivo”, es decir, utilizando la información de la propia entidad para realizar análisis relevantes que reflejen la realidad del gobierno subnacional y, por tanto, se conviertan en instrumentos de gestión.
Bolivia se eligió como país piloto, por estar dentro de la región del CEMLA, por su grado de descentralización y por la actual experiencia que se tiene sobre el funcionamiento de sus gobiernos subnacionales. Los resultados presentados en esta segunda parte del documento se refieren a la experiencia boliviana en el caso de 5 gobiernos subnacionales participantes del Programa.
6.1. METODOLOGÍA DEL PFC-GS SOBRE SOSTENIBILIDAD FISCAL Y FINANCIERA
La sostenibilidad de las finanzas públicas implica la consideración de dos ámbitos. El primero está referido a la situación actual y futura de la deuda, para establecer el peso de la misma a través de indicadores de solvencia y liquidez. El segundo, está referido a la situación fiscal actual y futura del gobierno subnacional, para establecer la capacidad de generación de recursos y ahorro que permitan afrontar los gastos de manera sostenible y honrar oportunamente su deuda.
Es importante recordar que el análisis de sostenibilidad es relevante para temas de gestión futura de la entidad. Por tanto, su principal ámbito de acción es el mediano y largo plazo, para lo cual se deben analizar varios años en el futuro.
Sostenibilidad de las Finanzas Públicas
Lo importante a tomar en cuenta desde un inicio es la interrelación existente entre el componente fiscal y el de deuda, tal como se muestra en el gráfico anterior. Una mejora de la situación fiscal (por ejemplo a través de una mayor generación de recursos corrientes) generaría mayores posibilidades de ahorro y capacidad para honrar deudas. Lo contrario, un empeoramiento de la situación fiscal, generará restricciones para proveer servicios u honrar la deuda y, en ausencia de recortes en el gasto, presionará para la contratación de mayor endeudamiento, lo que en el futuro generará presiones aún mayores.
Esta interrelación también es importante desde el punto de vista operativo, porque los datos de la deuda ya existente son un insumo para la elaboración de los flujos financieros que resumen la situación fiscal de la entidad. A su vez, las necesidades de financiamiento que resulten de las proyecciones del flujo financiero generarán nuevos datos de deuda.
Tomando en consideración los puntos mencionados precedentemente, se puede resumir el enfoque general del modelo de análisis de sostenibilidad de las finanzas públicas para un gobierno subnacional en el siguiente gráfico.
Enfoque General para la elaboración de un Análisis de Sostenibilidad de las Finanzas Públicas en GS
Como se observa, existen dos grandes componentes: deuda y sector fiscal, los cuales reflejan la situación actual o recientemente observada, establecidas en un diagnóstico. Este diagnóstico debe incorporar un análisis del comportamiento reciente de la deuda tanto en saldos como en servicio, es decir, efectuar un Análisis de la Cartera de Deuda del gobierno subnacional.
Por otro lado, es necesario elaborar y analizar los flujos financieros observados para los últimos años, para determinar la evolución de la situación fiscal de la entidad. Asimismo, es necesario analizar en detalle el comportamiento de los gastos de capital y el Programa de Inversión. Es decir, no es suficiente analizar los gastos de capital como una variable agregada del flujo financiero, sino que es necesario saber su descomposición para conocer los programas y proyectos que ejecuta la entidad, su grado de avance y los compromisos o necesidades de inversión. Este análisis es muy importante pues las inversiones determinan en alto grado las necesidades de contratación de financiamiento de la entidad (futura deuda).
La elaboración del diagnóstico aportará los elementos necesarios para determinar las prácticas normalmente aplicadas por la entidad (políticas actuales) tanto en materia de deuda como en el sector fiscal (ingresos, gasto, financiamiento). Una vez establecida la situación de inicio, se analiza la situación futura de los dos componentes.
El primer componente está referido al tema de deuda de la entidad y a su evolución futura. Permite analizar el peso de la deuda para los distintos periodos, determinando los indicadores de endeudamiento establecidos por las normas existentes o por lo que comúnmente se utiliza como indicadores relevantes.
El segundo componente se refiere básicamente al Programa Fiscal de la entidad, y al comportamiento de sus variables más relevantes. Permite analizar la capacidad de generación de recursos de la entidad, medida por la generación de ingresos corrientes y los diferentes balances (global, primario, corriente) resultantes del flujo financiero y que incorporan los efectos de las prácticas actuales de la entidad.
La relación existente entre la Deuda y el Programa Fiscal es una de influencia mutua. Por esto, por ejemplo, las proyecciones del servicio de la deuda ya contratada determinan los montos a ser considerados dentro del Programa Fiscal para cubrir el gasto de intereses y el financiamiento neto disponible. Por otra parte, al elaborar el Programa Fiscal (Flujos Financieros) se establecen las necesidades de financiamiento no cubiertas, lo que implica asumir un nuevo endeudamiento que genera un servicio de deuda adicional, lo que configura una nueva situación respecto al peso futuro de la deuda y que afecta nuevamente el Programa Fiscal. Para cerrar el ejercicio de los componentes fiscal y de deuda, se realiza un proceso iterativo hasta que las necesidades de financiamiento sean cubiertas.
El enfoque descrito también puede aplicarse a un escenario alternativo que incorpore medidas de política fiscal o de renegociación activa de la deuda. En este caso, los efectos de las medidas se incorporan a las proyecciones de deuda y a las variables del flujo financiero. La comparación de los escenarios (prácticas actuales versus medidas) permitirá establecer, a través de los indicadores fiscales y de sostenibilidad, el grado de mejora de la situación fiscal del gobierno subnacional.
6.2. EVALUACIÓN DE GESTIÓN
La metodología del PFC-GS para evaluar la sostenibilidad no financiera de los gobiernos subnacionales, está diseñada para que los funcionarios puedan evaluar de manera sistemática la capacidad de gestión de su propia entidad en lo referente a deuda y nuevo financiamiento, además de la capacidad para analizar las áreas fiscal y financiera.
El formato se presenta como una auto-evaluación en la que los funcionarios identifican en forma clara y sistemática las fortalezas y debilidades de su gobierno subnacional en las distintas áreas, señalando las posibles causas de desvíos y proponiendo políticas y medidas correctivas cuando son necesarias, permitiendo dirigir los esfuerzos internos y de apoyo externo a las áreas identificadas prioridad alta, como se observa en el ejemplo a continuación.
La metodología contiene tres etapas secuenciales principales: i) áreas de evaluación; ii) criterios; y iii) el sistema de clasificación.
Se han definido once áreas de evaluación que son las más relevantes para un gobierno subnacional para proveer un panorama adecuado de su gestión fiscal y financiera. Para que dicho panorama sea significativo, el mismo debe incluir necesariamente áreas complementarias como lo son, por ejemplo, el marco legal y de transparencia. Las once áreas que se listan a continuación pueden agruparse en cuatro componentes: marco organizacional y legal (componente 1), la gestión de deuda (componente 2), sostenibilidad y análisis (componente 3), y por último, la transparencia y seguimiento (componente 4).
En cada área de evaluación, se establecen cinco criterios, que son los atributos más importantes que afectarán la eficacia y la capacidad en la dicha área, y representan los puntos de referencia más importantes contra los que se evaluarán los cambios en la capacidad.
Para cada criterio, se ha definido un sistema de clasificación de cinco niveles, del 1 al 5, correspondiendo el nivel 5 a las mejores prácticas, mientras que 1 denota la mayor deficiencia.
A objeto de evaluar un área de gestión de deuda se debe tomar un puntaje promedio de las calificaciones de los cinco criterios definidos para esa área. Mientras más cercano a 5 se encuentre el gobierno subnacional, más cercano está al estándar ideal.
La experiencia del PFC evidencia que el uso recurrente de la metodología por parte de un gobierno subnacional establece un plan de acción monitoreable de indudable utilidad para mejorar su gestión fiscal y financiera. Para el PFC-GS las auto-evaluaciones son muy importantes porque le permiten definir el apoyo específico para cada gobierno.
El Cuadro 3, presenta en detalle las once áreas de evaluación, así como los criterios para cada categoría.
Cuadro 3. Áreas y Criterios de Evaluación de Gestión para Gobiernos Subnacionales
PFC-GS
7. RESULTADOS: ESTUDIO DE CASOS DEL PROGRAMA PILOTO
Los resultados que se presentan a continuación, corresponden a la fase piloto del PFC-GS para la que se eligieron algunos gobiernos subnacionales de Bolivia. Los mismos se generaron a partir de la aplicación de la metodología en seis Gobiernos Municipales (GM): Sucre (GMS), La Paz (GMLP), Warnes (GMW), Camiri (GMC), El Alto (GMEA) y Viacha (GMV). El criterio de elección fue la demanda y el tamaño del gobierno subnacional con el fin de contar con un conjunto representativo de estas instituciones.
7.1 SOSTENIBILIDAD DE DEUDA
7.1.1 Finanzas Subnacionales en Bolivia: Contexto
La asignación de recursos entre los distintos niveles de gobierno en Bolivia no es equilibrada. No existe una regla uniforme de coparticipación tributaria. Se caracteriza porque algunos impuestos se destinan a las prefecturas, otros a gobiernos municipales, además de los que recauda el gobierno central. En el caso de los GMs, éstos son altamente dependientes de las transferencias del gobierno central, como se refleja en los indicadores de equilibrio fiscal vertical, que se presentan a continuación. A medida que el indicador se acerca a 1, el Gobierno Subnacional va incrementando su dependencia financiera del Gobierno Central.
Coeficientes de Equilibrio Vertical (EFV)
Ciudades Capitales y El Alto.
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Economía y Finanzas de Bolivia
Entre los acontecimientos más relevantes de los últimos años respecto a las finanzas subnacionales en Bolivia, está la nueva Ley de Hidrocarburos No. 3058 vigente desde 2005. La misma incrementó los recursos por coparticipación para los gobiernos subnacionales lo cual, si bien a falta de una mayor delegación de competencias asociadas al mayor ingreso, ha generado la acumulación de recursos por parte de los gobiernos subnacionales más beneficiados y/o mejora de las finanzas en otros, es un tema que debe ser considerado adecuadamente en el análisis de la sostenibilidad de los gobiernos subnacionales dada su naturaleza volátil y el impacto que puede llegar a tener en las estrategias de nuevo financiamiento subnacional.
7.1.2 Gobiernos Municipales seleccionados participantes de la Fase Piloto
A pesar de que en Bolivia existen más de 300 gobiernos municipales, se puede considerar a la fase piloto como representativa de la situación financiera y de gestión a nivel de gobiernos municipales como se muestra a continuación. Adicionalmente, se pudo comprobar que la metodología del PFC-GS es aplicable en diferentes contextos y tamaños de gobiernos subnacionales.
Indicadores Seleccionados
La experiencia de la metodología del PFC-GS en los gobiernos municipales de Bolivia respecto al fortalecimiento de capacidades para el análisis fiscal y financiero, con énfasis en la sostenibilidad de la deuda, ha sido positiva, y da cuenta de que si bien los funcionarios han mostrado gran interés por los tópicos analizados, unos de los retos principales yace en la poca regularidad en la realización de este tipo de análisis.
Los resultados del análisis de sostenibilidad de la deuda que se presentan a continuación toman como base la legislación vigente en la materia (ver Recuadro 1), la cual fija límites de endeudamiento con base a indicadores de solvencia y liquidez.
Recuadro 1
Límites de Endeudamiento en el marco de la Ley de Administración Presupuestaria No. 2042 y las Normas Básicas del Sistema de Crédito Público de Bolivia
La Ley de Administración Presupuestaria No. 2042 de 18 de diciembre de 1999, Art. 35, establece que las entidades públicas descentralizadas, autónomas y autárquicas deben sujetarse a los límites de endeudamiento. De la misma manera, las Normas Básicas del Sistema de Crédito Público, Art. 31, establecen entre los requisitos para iniciar una operación de crédito público que las instituciones solicitantes cumplan ciertos límites de endeudamiento. Dichos límites o niveles críticos, medidos en la forma de ratios, se presentan a continuación.
Valor Presente de la Deuda/Ingresos Corrientes Recurrentes: Indicador de solvencia que mide el costo actual del servicio de la deuda comparado con la capacidad de pago de la institución, considerando los ingresos corrientes recurrentes de un periodo anterior. Estos últimos son aquellos que no incluyen ingresos eventuales que corresponden a medidas o políticas exclusivas de un período y que no se garantiza que se puedan repetir nuevamente o de forma continua en el futuro.
Nivel Crítico: VPD/ICR t-1 < 200%
Servicio de la Deuda/Ingresos Corrientes Recurrentes: Indicador de liquidez que mide la capacidad de la institución de pagar el servicio de su deuda, considerando sus ingresos corrientes recurrentes de un periodo anterior. El servicio de deuda incluye el pago de intereses, amortizaciones y comisiones (si las hubiese).
Nivel Crítico: SD/ ICR t-1 < 20%
El análisis de la sostenibilidad de deuda es el resultado de la conjunción de supuestos sobre política presupuestaria, nuevo financiamiento y reestructuraciones de deuda (en caso de existir), instrumentalizados a través de proyecciones detalladas de medio plazo. Para este efecto, los GMs realizaron un análisis detallado de los resultados de las últimas gestiones, para determinar las bases de proyección a partir de las cuales aplicaron los supuestos de las áreas técnicas mencionadas, siguiendo el manual de entrenamiento del Programa, obteniendo proyecciones para 5 años. Todos los GMs realizaron tres escenarios: base, optimista y pesimista. A continuación se presentan los resultados en términos de indicadores de deuda de manera comparativa -para el caso del escenario base en cada uno de los ejercicios- que asume en la mayoría de los casos la consecución de políticas actuales.
En términos generales, la sostenibilidad de la deuda de los GMs participantes en la fase piloto no estaría comprometida desde el punto de vista de los indicadores de solvencia, considerando, claro está, que los supuestos de los escenarios se realicen en el mediano plazo. Así, en ninguno de los casos el peso de la deuda sobrepasa los límites establecidos por la legislación en Bolivia (200%) tanto en años históricos como en las proyecciones.
La diferencia entre los indicadores de valor presente de la deuda (VP) y valor nominal (Saldo), evidencian la incorporación de préstamos en condiciones de mercado en los supuestos –cuando el indicador de VPN es mayor que el de Saldo-, y de préstamos con algún componente de donación –por ejemplo créditos blandos canalizados a través del gobierno central- en caso contrario.
Indicadores de Solvencia
En términos de liquidez, por su parte, la sostenibilidad de la deuda presenta algunos riesgos. Cuatro de los cinco GMs asumen bajo el escenario base que el indicador SD/ICR sobrepasará el límite establecido por la legislación (20%). Estos resultados tienen los siguientes atenuantes: i) el cálculo del indicador considera solamente el 50% de ingresos por concepto de recaudaciones del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) dentro de los ingresos corrientes -como un elemento paliativo de la naturaleza volátil de este ingreso; y, ii) en muchos casos el peso del servicio de deuda responde a vencimientos acumulados lo cuales podrían ser sujeto a reprogramaciones.
Si bien los resultados iniciales de los ejercicios realizados denotan los problemas que tentativamente enfrentarán los GMs si las políticas actuales, en sus ámbitos de presupuesto, deuda y nuevo financiamiento, siguen su curso, la posibilidad de vislumbrar y cuantificar posibles dificultades financieras es una ventaja indiscutida que emerge de un análisis de sostenibilidad de deuda. Así, el valor agregado más importante respecto a la realización de los análisis de sostenibilidad de deuda para los GMs, es contar con una metodología simple y sistemática que les permita orientar todo su proceso de planificación de mediano plazo tomando en cuenta decisiones, acciones y consecuencias de políticas específicas cuantificables sobre la sostenibilidad financiera y, en última instancia, sobre la prestación de los servicios.
INDICADORES DE LIQUIDEZ
SD/ICRt-1
7.2 ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN DE DEUDA
A continuación se presentan los resultados de la implementación de la “Autoevaluación de Gestión Fiscal y Financiera” en los gobiernos municipales participantes de la Fase Piloto en Bolivia, con base en la metodología del PFC-GS. El gráfico a continuación que resume los resultados de las evaluaciones cuando se aplicó la metodología por primera vez, muestra una notoria debilidad en la capacidad de gestión fiscal y financiera en los GMs, reflejada en el promedio general de 2.23 que resulta claramente inferior respecto de un nivel base objetivo de 3..
El Gobierno Municipal que presentó mayor puntuación fue el de La Paz (2,93), aspecto que reflejó los esfuerzos que la entidad venía realizando producto de problemas de insolvencia en el pasado y la necesidad de gestionar financiamiento para la realización de obras.
El resto de los Gobiernos Municipales, reflejaron la necesidad de mejorar significativamente su gestión en las diferentes áreas que cubre la metodología, en vista que su promedio se situó alrededor de 2.
De acuerdo al gráfico precedente, ningún área alcanza en promedio los estándares aceptables y están muy lejos de alcanzar niveles óptimos. El que denota la mayor debilidad corresponde al área VIII Análisis de Deuda y Nuevo Financiamiento (1.88), reflejo del limitado conocimiento de los funcionarios sobre temas de sostenibilidad de deuda, análisis de operaciones individuales de crédito público y gestión del financiamiento. Es importante mencionar también la debilidad del área III de Organización administrativa y Recursos Humanos (1.97) producto principalmente de la ausencia de una Unidad de Crédito Público o del establecimiento de esas funciones dentro los departamentos de administración y finanzas.
Las áreas menos débiles, correspondieron a las de Planificación y Marco de políticas (II) y Estado de los Sistemas de Administración Financiera (IV). Este resultado se explica por el marco normativo en Bolivia que, desde mediados de la década pasada, establece la obligatoriedad de elaborar Planes de Desarrollo Municipal de mediano plazo y de implantar los sistemas de administración financiera y no financiera establecidos por el Gobierno Central sumados al apoyo de este nivel de Gobierno a los gobiernos subnacionales para su implantación.
No obstante, se debe puntualizar que el enfoque aplicado a planificación e implantación de los sistemas financieros ha sido más operativo y menos de gestión. Así, el plan de los gobiernos subnacionales no viene aparejado de un marco financiero sólido que sustente la aplicación del mismo. Dicho de otra forma, el plan se delineó a partir de las demandas de la comunidad a las que se les añadió un marco financiero que en la mayoría de los casos es inviable y que además no incorpora elementos de sostenibilidad fiscal y financiera.
En el caso de los sistemas, el Presupuesto ha sido enfocado más hacia un instrumento de administración de techos de gasto que un instrumento de gestión expresado en términos financieros. Exceptuando el GMLP el resto de los Gobiernos Municipales consideró que más de 2/3 de las áreas evaluadas pueden ser consideradas deficientes o muy deficientes.
Los resultados obtenidos de las evaluaciones dan cuenta de la urgente necesidad de establecer mecanismos de apoyo para fortalecer la capacidad de los funcionarios de los gobiernos subnacionales a fin de coadyuvar efectivamente a la mejora de la gestión de su entidad.
I. “MARCO LEGAL Y ORGANIZACIONAL”
Comprende las áreas referidas al marco legal y organizacional, planificación y marco de políticas, organización administrativa y recursos humanos.
A excepción del GMV y el GMLP, cuyas calificaciones la implantación razonable de un conjunto de normas además de una aceptable organización, el resto de los gobiernos municipales (GMs) presentan falencias derivadas de los siguientes aspectos principales:
• Si bien se cuenta con normas específicas para todas las áreas financieras, las mismas no son aplicadas plenamente. De igual forma, las evaluaciones señalaron falencias en la amplitud y claridad de las normas legales para el funcionamiento y suministro de información para crédito público. También señalaron la ausencia de circulares sobre determinación e implementación de parámetros contratación, garantía y servicio de la deuda, así como sus niveles máximos.
• Un aspecto que aparentemente se da por realizado en toda entidad de manera recurrente es la coordinación. Sin embargo, cinco de los seis GMs consideran que no existen los mecanismos de coordinación apropiados o, en los casos que existen, no están establecidos formalmente.
• Si bien se cuenta con planes de desarrollo de mediano y largo plazo, el planteamiento de los objetivos y metas en la mayoría de los GMs no permite medir y evaluar los resultados y no se ajusta totalmente a la capacidad y contexto de la entidad. Además, no incorporan reglas fiscales y, si lo hacen, éstas son derivadas de las normas pero no definidas por la propia entidad.
• La inexistencia de una Unidad de Crédito Público o del establecimiento claro de estas funciones en varios GMs, influyó para la reducción de la calificación en materia organizacional.
• En cuanto a recursos humanos, se señaló la ausencia de personal operativo/técnico asignado al trabajo del crédito público y su selección o contratación es informal. El personal que trabaja en el área tiene una experiencia promedio menor a los dos años y posee poca o básica calificación en temas de crédito público.
• Las condiciones laborales son en muchos casos inadecuadas, con deficiencia u obsolescencia de equipos y pocos incentivos al personal.
II. “GESTIÓN DE DEUDA”
Agrupa las áreas que muestran el estado de los sistemas de administración financiera, administración de deuda y riesgo, nuevo financiamiento y renegociación.
El promedio de este componente alcanza a 2.6, cifra que muestra la necesidad de realizar esfuerzos en las diferentes áreas, principalmente deuda y nuevo financiamiento. Las características más importantes de la evaluación para este componente se resaltan a continuación.
• El sistema mejor desarrollado en los GMs evaluados es el Sistema de Contabilidad que genera los registros necesarios para la preparación oportuna de todos los estados financieros en menos de tres meses después de finalizada la gestión. Adicionalmente, el sistema permite contar con auxiliares de capital e interés de algunos acreedores.
• El Presupuesto, es el sistema financiero más importante para los GMs, juntamente con la Contabilidad. Sin embargo, se considera que el mismo no es un instrumento de gestión y su utilización se circunscribe a propósitos de control de límites de gasto.
• En cinco de los GMs existe un Programa de Inversión Pública (PIP) anual compatible con el presupuesto, pero no un PIP de mediano y largo plazo. Por otro lado, a pesar que se elaboran reportes ocasionales de ejecución financiera, no existe análisis o evaluación .
• El Sistema de Tesorería, que comprende las actividades relativas a la recaudación de recursos y administración de ingresos y gastos en estrecha relación con otros sistemas de administración financiera, se encuentra bien desarrollado en dos GMs (Camiri y La Paz) y de manera deficiente en los restantes municipios. Una situación similar se presenta cuando este sistema se considera como un instrumento de programación de egresos que permita anticipar las necesidades de financiamiento a fin de garantizar el cumplimiento oportuno de las obligaciones de la entidad.
• Respecto al Sistema de Crédito Público, los GMs señalaron que los procesos de registro, estado de deuda y conciliación, se encuentran mejor desarrollados que los otros componentes, en virtud de la existencia de bases de datos que permiten tener información sobre las obligaciones contraídas. Esta información se obtiene de planillas básicas de cálculo ante la inexistencia de un sistema para la administración de la deuda. Con la excepción de un GM, no se cuenta con una programación de pagos confiable, pues la ejecución difiere en más de 10% de lo presupuestado.
• En general, los GMs no realizan un análisis de cartera y, si lo hacen, el mismo es ocasional y sólo para el cumplimiento de requerimientos específicos de autoridades o instituciones externas. Una situación semejante se presenta con el análisis de riesgo de cartera, a pesar de su importancia en la gestión moderna de deuda.
• Los GMs no cuentan con circulares que guíen los procesos de renegociación de deuda y la determinación de requerimientos de financiamiento en el corto, mediano y largo plazo. Por consiguiente, si bien existen funciones generales referentes a la movilización del financiamiento, las capacidades de negociación son limitadas; se cuenta con pocos mecanismos e instrumentos de trabajo, y no se realiza el seguimiento correspondiente.
• El análisis financiero individual de préstamos es parcial y no como etapa previa al proceso de contratación, sino más bien para su formalización. Así, se elaboran los informes como parte de los trámites burocráticos para justificar la operación de deuda ya contraída.
III. “ANÁLISIS Y SOSTENIBILIDAD”
Comprende las áreas de elaboración y análisis de flujos financieros, análisis y estrategia de deuda y de nuevo financiamiento, así como análisis fiscal. Es el componente de mayor relevancia para las labores de “middle-office” de una unidad de crédito público, pues evalúa la capacidad institucional de análisis fiscal y financiero.
La planificación de una estrategia de deuda y nuevo financiamiento es uno de los principales retos de los GMs. Una de las principales falencias detectadas ha sido la inexistencia de una unidad especializada en el análisis fiscal, con funciones específicas para realizar un análisis continuo, periódico, exhaustivo, integral que incorpore todas las actividades y dependencias del Gobierno Municipal, trabajando en forma horizontal con todas las áreas con suficiente atribución para solicitar y acceder a la información necesaria. De acuerdo a las evaluaciones los principales problemas a superar son:
• Si bien existen mecanismos informales de coordinación, no existe un liderazgo que facilite el trabajo en equipo, no se cuenta con una herramienta de estrategia de deuda, por lo que los análisis de sostenibilidad que se han realizado provienen de documentos externos y se implementan sólo para cumplir con estos acuerdos fiscales con el gobierno central, mostrando resultados deficientes por falta de coordinación.
• Con excepción de un GM, los funcionarios calificaron de deficiente su accionar en lo referido a la capacidad de diseñar una estrategia de deuda y nuevo financiamiento y realizar un análisis para evaluar la sostenibilidad fiscal, utilizando información financiera, políticas fiscales planteadas y proyecciones elaboradas, que permitan simular las perspectivas de cubrir los gastos de mantenimiento y alcanzar niveles de inversión razonables, que cubran las necesidades de la sociedad.
• No se cuenta con una metodología clara, ni un paquete informático que permita ver los impactos de política, aunque, en forma general, se realizan proyecciones del flujo financiero de corto y largo plazo de manera ocasional a requerimiento específico.
• Las políticas son expresadas en forma ambigua, sin un planteamiento claro a nivel ejecutivo del mediano y largo plazo, donde no se incorporan medidas concretas y supuestos de variables, por lo que las políticas así planteadas no son útiles para proyecciones y no se utilizan reglas fiscales; no se miden resultados. Además, existe escasa coordinación con algunas áreas, la información resultante del flujo financiero es utilizada técnicamente para revisar ciertos aspectos de las finanzas en determinadas áreas pero no a nivel directivo.
• En general, los GMs coincidieron en que disponen de información confiable e integral, a través de un sistema de información de ejecución presupuestaria, a pesar que su procesamiento no es realizado de forma recurrente y en algunos casos no incluye información exhaustiva en cuanto al respaldo correspondiente.
IV. “TRANSPARENCIA Y SEGUIMIENTO”
Contempla las áreas de seguimiento, evaluación y control sobre la gestión de deuda y nuevo financiamiento, así como a la de transparencia y apoyo político de las autoridades a la gestión de deuda.
En forma general, los funcionarios de los GMs calificaron a su entidad como deficiente respecto a la transparencia y seguimiento.
• Si bien existe información periódica, no es íntegra o clara y se la proporciona de forma oportuna cuando es solicitada formalmente para algún caso especial. Aunque existe obligatoriedad en el suministro de información, dicho flujo no se ha establecido formalmente.
• Existe una coordinación ineficaz, donde la participanción de las áreas es parcial, no existen relaciones e instancias de coordinación establecidas y el análisis sobre los resultados de gestión de deuda que se realiza es de forma general y esporádica.
• En pocos GMs se efectúan auditorias anuales internas y externas, y la realización de una autoevaluación de la gestión de deuda es esporádica, en base a cuestionarios e informes y no se emiten recomendaciones de implementación.
Respecto a la Transparencia y Apoyo Político de las Autoridades a la Gestión de Crédito Público, se señaló que existe un apoyo limitado respecto a los recursos humanos y materiales. Por otro lado, cuando existen deliberaciones de autoridades, las mismas no se enfocan en temas de crédito público, además de que las recomendaciones en materia de estrategia de deuda, sostenibilidad fiscal y fortalecimiento de capacidades, son escasamente implementadas.
V. COMPARACIÓN Y EVALUACIÓN: CASOS SELECCIONADOS
La fase piloto del PFC-GS, ejecutada en algunos gobiernos municipales de Bolivia muestra resultados alentadores. Los progresos observados en el corto plazo se constituyen, sin duda, en elementos que permiten establecer un referente para el monitoreo de las capacidades de gestión de los gobiernos subnacionales y, de esta manera, poder articular planes de mejora
Traducción - francés Publication Nº 12
VIABILITÉ DES FINANCES PUBLIQUES DANS LES ADMINISTRATIONS SOUS-NATIONALES
Jaime Coronado Quintanilla
Coordinateur du Programme
de renforcement des capacités en analyse et stratégie de désendettement
CEMLA
Novembre 2009
ISBN 978-1-903971-54-3
Version originale en espagnol, ISBN 978-1-903971-53-6
Conception et impression au Royaume-Uni par
Michael Stafford, Londres
PROLOGUE
Cette série de publications répond aux demandes d’information que Debt Relief International (DRI) a reçues sur les activités du Programme de renforcement des capacités en analyse et stratégie de désendettement des Pays pauvres très endettés (PRC PPTE), ainsi que sur les aspects techniques de la gestion de la dette publique et des négociations nécessaires pour élaborer et exécuter des stratégies nationales de désendettement et nouveaux financements.
Financé par six gouvernements membres de l’OCDE (Autriche, Canada, Irlande, Suède, Suisse et Royaume-Uni), le PRC PPTE a pour objectif de générer et renforcer les capacités des pouvoirs publics des pays PPTE à élaborer et mettre en œuvre leur propre stratégie nationale d’allégement de la dette, ainsi qu’une politique de nouveaux financements qui soit compatible avec la viabilité de leur dette à long terme, le développement national et la réduction de la pauvreté, sans avoir à recourir à l’aide internationale. DRI est le bureau technique sans but lucratif du PRC PPTE, tandis que l’exécution du Programme est confiée à quatre institutions régionales : Pôle-Dette BCEAO/BEAC pour l’Afrique francophone, CEMLA pour l’Amérique latine, MEFMI pour l’Afrique australe, orientale et méridionale et WAIFEM pour l’Afrique occidentale anglophone. Pour en savoir plus, consulter le site www.development-finance.orghipc-cbp.org.
Cette série s’adresse fondamentalement aux hauts fonctionnaires et aux responsables de l’élaboration de politiques dans les pays PPTE.
En présentant l’analyse originale et les méthodologies, la série espère également être utile aux fonctionnaires des organisations internationales, des organismes donateurs, des institutions régionales d’Afrique, d’Asie et d’Amérique latine, ainsi qu’aux organisations de la société civile et du secteur universitaire, que ce soit dans les pays en développement ou dans les pays développés.
Ce documentLa série vise à présenter des sujets spécifiques de façon concise, accessible et pratique, destinés , en vue dà l’usage dese leur utilisation par les pouvoirs publics des pays PPTE. La série devrait permettre à ces derniers d’analyser certains aspects fondamentaux relatifs à la viabilité de leur dette extérieure et intérieure à long terme, ainsi qu’au financement de leur développement.
Les opinions exprimées dans ces publications relèvent de la responsabilité de leurs auteurs et ne traduisent pas nécessairement le point de vue des donateurs du PRC PPTE.
Remerciements
Cette publication a été possible grâce aux travaux de traitement de texte, de révision et de correction à la coopération de mes collègues Eréndira Fuentes et Jaime Garrón, à qui je souhaite adresser mes remerciements les plus sincères.
TABLE DES MATIÈRES
INTRODUCTION 1
PREMIÈRE PARTIE 3
1. DÉCENTRALISATION ET ADMINISTRATIONS SOUS-NATIONALES 3
1.1 Viabilité des finances publiques sous-nationales et de la prestation des services 3
2. RAISONS RAISONS JUSTIFIANT LE CONTRÔLE CONTRÔLE DE L’ENDETTEMENT SOUS-NATIONAL …… 4
2.1 Types Approches de pour le contrôle de l’endettement sous-national 7
2.1.1 Approche fondée sur la discipline du marché 7
2.1.2 Approche coopérative 8
2.1.3. Approche de type réglementaire 8
2.1.4. Contrôles administratifs 9
3. CAS SELECTIONNÉS SÉLECTIONNÉS SUR LE CONTRÔLE DE L’ENDETTEMENT SOUS-NATIONAL …… 9
4. VIABILITÉ DE LA DETTE ET INDICATEURS 10
5. COORDINATION ET APPROCHE COMMUNE DANS LES DIFFÉRENTS NIVEAUX D’ADMINISTRATION 12
6. PROGRAMME DE RENFORCEMENT DES CAPACITÉS POUR LES ADMINISTRATIONS SOUS-NATIONALES ……… 13
6.1. Méthodologie du PRC-ASN sur la viabilité budgétaire et financière 14
6.2. Évaluation de la gestion 17
7. RÉSULTATS RÉSULTATS : ÉTUDES DE CAS DU PROGRAMME PILOTE 20
7.1 Viabilité de la dette 20
7.1.1 Finances sous-nationales en Bolivie : contexte 20
7.1.2 Administrations municipales sélectionnées pour participer à la Phase pilote 21
7.2 Administration et gestion de la dette 24
8. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 34
ANNEXE 1 ……… 36
Séquence d’une analyse de viabilité de la dette 36
Analyse Complémentaire 39
ANNEXE 2 ……... 41
BIBLIOGRAPHIE 44
TABLEAUX
TABLEAU 1 – SÉLECTION DE CAS DE RENFLOUEMENTS D’ADMINISTRATION SOUS-NATIONALES EN AMÉRIQUE LATINE 6
TABLEAU 2 – CONTRÔLES DE L’ENDETTEMENT SOUS-NATIONAL 9
TABLEAU 3 – DOMAINES ET CRITÈRES D’ÉVALUATION DE LA GESTION POUR LES ADMINISTRATIONS SOUS-NATIONALES DU PRC-ASN 19
ENCADRÉS
ENCADRÉ 1 – LIMITES D’ENDETTEMENT DANS LE CADRE DE LA LOI D’ADMINISTRATION BUDGÉTAIRE NO 2042 ET DES NORMES FONDAMENTALES DU CRÉDIT PUBLIC DE BOLIVIE………………………. 22
ABRÉVIATIONS
AVD Analyse de viabilité de la dette
BM Banque mondiale
CEMLA Centre d’études monétaires latino-américaines
CEPAL Commission économique pour l’Amérique latine
FMI Fonds monétaire international
AMC Administration municipale de Camiri
AMEA Administration municipale d’El Alto
AMLP Administration municipale de La Paz
AMS Administration municipale de Sucre
AMV Administration municipale de Viacha
AMW Administration municipale de Warnes
ACN Administration centrale ou nationale
ASN Administrations sous-nationales
IDH Impôt direct sur les hydrocarbures
PRC-ASD Programme de renforcement des capacités en analyse et stratégie de désendettement
PRC-ASN Programme de renforcement des capacités pour les administrations sous-nationales
PIPVAD Programme d’investissement publicValeur actualisée de la dette
VA Valeur actualisée de la dette
INTRODUCTION
Le développement démocratique, conjugué à l’attention accrue et prêtée à la consolidation macroéconomique, ont facilité l’approfondissement des processus de décentralisation au cours des dernières décennies en Amérique latine et dans le monde.
Du point de vue budgétaire, ce processus est étayé par les fonctions attribuées aux différents échelons de l’administration. Ainsi, les fonctions relatives à la stabilisation et à la redistribution sont associées à l’administration centrale et nationale (ACN), tandis que la fonction d’affectation est normalement associée aux administrations sous-nationales (ASN).
La fonction d’affectation s’appuie sur le principe que la décentralisation des dépenses publiques améliore l’efficacité de ces dernières. Les ASN étant mieux placées pour évaluer les besoins de la communauté, elles peuvent mieux adapter la prestation de services pour répondre à ces besoins.
Les processus de décentralisation impliquent donc en premier lieu de déterminer les compétences (responsabilités) des ASN, ainsi que les ressources nécessaires pour les assurer. Si l’on garde à l’esprit un flux financier, cela implique de déterminer les responsabilités liées aux dépenses, les revenus propres, les recettes en « coparticipation », les transferts et la faculté à s’endetter.
Lorsqu’il existe des déséquilibres verticaux importants (incapacité à assurer les compétences avec les capacités de création de ressources), les besoins d’endettement s’accroissent et peuvent mener à des situations de graves de déséquilibres budgétaires qui peuvent nuire à la stabilité macroéconomique même. Dans les pays à revenu intermédiaire faible, les besoins de prestation de biens publics locaux excèdent normalement la création de recettes courantes. C’est pour cette raison qu’il devient crucial de contrôler l’endettement et de juger jusqu’à quel point ce dernier est viable.
Le document est divisé en deux parties. La première partie aborde la décentralisation et la viabilité de la prestation des services dans les administrations sous-nationales, en mettant l’accent sur la viabilité financière, c’est-à-dire en matière de budget et de dette. La deuxième partie présente les résultats de l’application du Programme de renforcement des capacités des administrations sous-nationales en Bolivie. Enfin, le document présente ses conclusions et recommandations, ainsi que des annexes.
PREMIÈRE PARTIE
1. DÉCENTRALISATION ET ADMINISTRATIONS SOUS-NATIONALES
Au cours des 25 dernières années, plusieurs pays à travers le monde ont connu des processus de décentralisation qui ont revêtu des formes et dimensions différentes. En termes généraux, la décentralisation a consisté en un transfert de compétences et de ressources de l’administration centrale vers des administrations sous-nationales. L’utilisation du terme décentralisation a lui-même revêtu des nuances différentes dans son application, qui s’est caractérisée par trois dimensions : déconcentration, délégation et transfert de compétences et responsabilités .
Normalement, les pays distinguent trois niveaux d’administration : nationale, régionale et locale. Selon l’organisation politico-administrative, les administrations sous-nationales peuvent être étatiques et municipales dans le cas des pays fédéraux, tandis qu’elles sont régionales et locales dans les pays constitutionnellement unitaires . Très souvent, il existe également des entreprises de services (par exemple, l’eau et le ramassage des ordures) ou des institutions de prestation de services (telles que les hôpitaux publics), qui font partie des administrations sous-nationales.
Le transfert de responsabilités des administrations centrales vers les administrations sous-nationales s’est limité à des instruments à caractère budgétaire, politique et administratif, ce qui en définitive a déterminé la nature du processus de décentralisation.
La décentralisation a entraîné des responsabilités accrues en matière de dépenses, d’administration fiscale et d’endettement pour les administrations sous-nationales. Le maintien de la viabilité budgétaire constitue un élément fondamental, étant donné qu’une administration sous-nationale financièrement faible ne peut assurer les services conformément aux dispositions de l’ordre juridique.
1.1 VIABILITÉ DES FINANCES PUBLIQUES SOUS-NATIONALES ET DE LA PRESTATION DES SERVICES
Bien que les dettes sous-nationales et nationales soient similaires dans leur dynamique, l’analyse de la viabilité des finances des administrations sous-nationales présente quelques différences par rapport à l’analyse au niveau national. Plusieurs politiques qui affectent les économies des administrations sous-nationales et leur santé budgétaire sont fixées en grande partie par l’administration centrale. L’analyse de viabilité des finances sous-nationales est compliquée par les mandats légaux de l’administration centrale vis-à-vis des administrations sous-nationales, ainsi que par les déséquilibres verticaux existants. Dépourvues du pouvoir d’émission de leur propre monnaie, les administrations sous-nationales ne peuvent recourir au financement à travers le seigneuriage. Elles ne peuvent pas non plus ajuster leur solde budgétaire primaire, du fait de restrictions légales pour accroître leurs recettes à travers les impôts, tandis qu’elles peuvent dépendre de façon considérable des transferts intergouvernementaux et de catégories de dépenses importantes, étant donné que les salaires et pensions sont définis par l’administration centrale.
Compte tenu de ces considérations, il est utile d’entendre par viabilité des finances publiques (ou financières) des administrations sous-nationales la capacité à créer ou à réunir les ressources suffisantes pour faire face à leurs dépenses en permanence et honorer le service de leur dette, sans avoir à encourir des arriérés, à renégocier la dette ou à effectuer un ajustement budgétaire significatif. Outre Lala viabilité budgétaire décrite précédemment, la définition de la viabilité des finances publiques implique comporte le conceptdeux éléments : la de viabilité budgétaire (capacité à générer les ressources suffisantes) et la viabilité de la dette (, c’est-à-dire un niveau de dette qui n’engendre pas de problèmes de paiement).
Or, le concept de viabilité budgétaire est communément associé à l’équilibre intertemporaire des finances publiques, sous réserve que n’importe quel déséquilibre présent (déficit) doit être compensé à l’avenir (excédent). Néanmoins, en termes plus généraux et du point de vue du bien-être de la société, le concept le plus important pour une administration sous-nationale concerne la Viabilité de la prestation des services , que l’on peut définir comme la capacité à assurer à tout moment la prestation d’une enveloppe donnée de services à la communauté, en fonction du mandat légal désigné, sachant que la prestation de services doit tenir compte d’un dosage adéquat de couverture, qualité et coût.
Le concept de viabilité dans la prestation des services et celui de viabilité des finances publiques sont liés, car une situation d’endettement non viable dans une administration sous-nationale créera des pressions, qui, en l’absence de renflouements (bailouts), compromettront nécessairement sa capacité à assurer les services dans une ou plusieurs années . En d’autres termes, l’administration sous-nationale se heurtera inévitablement à des situations où elle ne pourra honorer son mandat de préserver la prestation d’une enveloppe minimale de services.
2. RAISONS JUSTIFIANT LE CONTRÔLE DE L’ENDETTEMENT SOUS-NATIONAL
Le développement de cadres réglementaires pour les administrations sous-nationales est, dans la majorité des cas, le fruit de crises survenues au cours des deux dernières décennies. De nombreux pays qui ont connu des crises budgétaires et d’endettement au niveau de leurs administrations sous-nationales ont mis au point des mécanismes de contrôle de la gestion budgétaire et financière, comme c’est le cas au Brésil, en Colombie, au Mexique et dans plusieurs autres pays d’Amérique latine et du monde. Néanmoins, dans d’autres pays, comme en Bolivie, le cadre réglementaire a été introduit dans le but de prévenir une crise des finances sous-nationales.
Les finances des administrations sous-nationales peuvent avoir un effet macroéconomique important sur les économies. Le niveau de demande globale peut augmenter fortement sous le coup de la hausse du niveau de dépenses des administrations sous-nationales et se répercuter aussi sur la balance des paiements, par le biais d’un plus grand volume d’importations de biens d’équipement, pour ne citer qu’un exemple. Même si le niveau général de dépenses des administrations sous-nationales est limité par des plafonds fixés sur leur capacité de perception d’impôts et d’endettement, la modification de la composition des dépenses – par exemple une plus grande utilisation de postes qui ont des effets multiplicateurs relativement forts, tels que les travaux publics ou les transferts à des individus à forte propension à la consommation – peut donner une forte impulsion à la demande globale .
La mise en œuvre de la politique monétaire, ainsi que l’interaction et les équilibres des marchés de change et financier, peuvent également dépendre dans une grande mesure de la santé financière des administrations sous-nationales, spécialement dans le cas des grandes villes.
De la même façon que les finances des administrations sous-nationales en conditions d’équilibre ont des répercussions sur la macroéconomie, les déséquilibres des finances sous-nationales peuvent entraîner des coûts très élevés pour l’administration nationale (par ex., les renflouements), et donc pour le bien-être de la société. Par exemple, si un déficit considérable et récurrent des administrations sous-nationales est financé avec des ressources extérieures ou par crédit bancaire interne, la conduite de la politique monétaire peut s’en trouver compromise, et même s’il n’est pas financé par l’expansion monétaire, il peut avoir un effet de « déplacement » du secteur privé .
On peut donc mieux comprendre, d’un point de vue macroéconomique et de bien-être de la société, l’établissement de contrôles de la gestion budgétaire et financière, dont l’endettement constitue sans aucun doute un élément fondamental.
Le tableau 1 ci-après décrit par le détail quelques cas de crises budgétaires et de la dette où l’administration nationale a dû intervenir en renflouant les administrations sous-nationales.
TABLEAU 1 – SÉLECTION DE CAS DE RENFLOUEMENTS D’ADMINISTRATIONS SOUS-NATIONALES EN AMÉRIQUE LATINE
2.1 TYPES APPROCHES POUR LEDE CONTRÔLE DE L’ENDETTEMENT SOUS-NATIONAL
L’approche choisie par le pays, en fonction de ses circonstances particulières, constitue un facteur déterminant crucial des caractéristiques du cadre juridique et institutionnel mis en œuvre en vue de contrôler l’endettement sous-national.
La classification normalement utilisée pour les types d’endettement sous-national comprend quatre catégories : 1) fondé sur le marché ; 2) coopération entre les différents niveaux d’administration à l’élaboration ou à la mise en œuvre des contrôles de la dette ; 3) contrôles de type réglementaire ; et 4) contrôles administratifs.
2.1.1 Approche fondée sur la discipline du marché
Selon cette approche, le marché financier est le facteur qui régule ou restreint l’endettement sous-national. Dans ce cas, l’administration centrale ne fixe aucune limite sur l’endettement sous-national et ces administrations sont libres de décider combien se prêter, comment, auprès de qui, ainsi que la destination de ces fonds.
Néanmoins, pour pouvoir imposer une discipline efficace sur l’endettement des administrations sous-nationales, les marchés financiers doivent remplir une série de conditions :
• les marchés doivent être libres et ouverts ; en particulier, il ne doit pas exister de règles (comme les coefficients de réserves obligatoires ou autres normes relatives à la composition du portefeuille) qui obligent les intermédiaires financiers à octroyer un crédit aux administrations sous-nationales dans des conditions privilégiées ;
• les prêteurs doivent avoir accès à des informations adéquates sur l’encours de la dette de l’administration sous-nationale et sa capacité de remboursement ;
• il ne doit pas y avoir présomption de renflouement éventuel par l’administration centrale ;
• l’administration sous-nationale doit posséder une structure institutionnelle assurant l’existence d’une capacité de réaction adéquate face aux signaux du marché, avant d’en arriver au point de se voir dans l’incapacité d’obtenir de nouveaux prêts.
La condition de non-renflouement par l’administration centrale constitue le talon d’Achille de cette approche de contrôle de l’endettement sous-national, ainsi que le respect strict des autres conditions. Pour cette raison, de nombreux pays en développement ne mettent pas en œuvre cette approche de façon isolée.
2.1.2 Approche coopérative
Cette catégorie suppose que les limites d’endettement sous-national ne sont pas fixées par la Loi, ni par l’administration centrale, mais qu’elles sont déterminées à travers la négociation entre cette dernière et les administrations sous-nationales.
Cette approche présente plusieurs avantages. Du fait qu’elle encourage le dialogue entre différents niveaux d’administration, elle offre la possibilité d’assurer la coordination de la politique macroéconomique et de sensibiliser davantage les administrations sous-nationales aux incidences macroéconomiques de leurs politiques budgétaires. Néanmoins, cette approche présente également des points faibles : une mise en œuvre faible peut adoucir les restrictions budgétaires des administrations municipales, encourager le « marchandage » pour les transferts intergouvernementaux et nuire à la coordination des politiques.
2.1.3. Approche de type réglementaire
Cette approche repose sur l’établissement de règles budgétaires s’appuyant sur le cadre juridique du pays, afin de limiter l’endettement sous-national. Ces règles peuvent se décliner comme suit : limites sur les montants absolus d’endettement ou du niveau de dette ; niveau de déficit ; plafonds sur le niveau de dépenses ; « règle d’or » selon laquelle l’endettement doit uniquement être destiné à l’investissement ; règles relatives au fardeau de la dette et à la capacité de paiement de l’entité sous-nationale ; restriction de certaines sources de financement (ex. crédits de la Banque centrale ou de l’extérieur).
Les méthodes de type réglementaire ont l’avantage de la transparence et l’impartialité, ainsi que d’éviter des négociations prolongées entre les échelons d’administration centraux et sous-nationaux, qui présentent souvent un fort élément politique, plutôt qu’économique. De par leur nature toutefois, ces méthodes manquent de flexibilité et finissent généralement par encourager des comportements et pratiques destinés à les contourner, par exemple :
• reclassification des dépenses courantes en tant que dépenses en capital, afin d’éviter les normes relatives aux résultats budgétaires courants et en capital ;
• création d’entités dont les opérations, bien que de type gouvernemental, possèdent un caractère extrabudgétaire et dont les dettes ne sont pas comptabilisées pour déterminer les plafonds d’endettement ;
• utilisation d’entreprises détenues par les administrations sous-nationales pour obtenir des crédits à des fins qui devraient être prises en charge par le budget de l’administration sous-nationale respective ;
• accumulation d’arriérés de paiement aux fournisseurs (dette flottante), étant donné qu’en général il est difficile de vérifier s’ils ont été inclus dans le plafond d’endettement public.
2.1.4. Contrôles administratifs
Selon cette approche, l’administration centrale garde le pouvoir d’établir des contrôles directs sur l’endettement des administrations sous-nationales, à travers des plafonds individuels annuels ou semestriels d’endettement, ainsi que l’établissement d’impératifs administratifs pour autoriser l’endettement de l’administration sous-nationale ou centraliser l’endettement du pays et transférer ces ressources via l’octroi de prêts aux administrations sous-nationales (on-lending).
Le contrôle direct de l’administration centrale sur l’endettement des administrations sous-nationales est évidemment plus fréquent dans les pays constitutionnellement unitaires que dans les pays fédéraux.
3. CAS SELECTIONNÉS SUR LE CONTRÔLE DE L’ENDETTEMENT SOUS-NATIONAL
Compte tenu des faits empiriques disponibles sur les types de contrôle de l’endettement des administrations sous-nationales et les épisodes de renflouements des finances des administrations sous-nationales par l’administration centrale, on peut affirmer qu’apparemment aucune approche ne présente de meilleures qualités que d’autre selon ce critère. Cela suggère que l’approche de contrôle qui sera adoptée dépendra en grande mesure des caractéristiques institutionnelles, du point de départ du processus de décentralisation et de la solidité financière des administrations sous-nationales.
Les informations contenues dans le tableau 2 résument les résultats des cas de 43 pays et révèlent que les renflouements financiers se sont produits quelle que soit l’approche adoptée.
TABLEAU 2. CONTRÔLES DE L’ENDETTEMENT SOUS-NATIONAL
Source : élaboration propre d’après Plekhanov et Singh (2007).
Dans le cas de l’Amérique latine, il y a eu des renflouements financiers d’ASN au Mexique, en Argentine, en Colombie et au Brésil, en plus du Chili et de la Bolivie. Ces deux derniers pays, de même que le Mexique, appliquent l’approche administrative, tandis que l’Argentine adopte l’approche coopérative et la Colombie l’approche de type réglementaire. Le Brésil a choisi une approche combinant l’utilisation du contrôle administratif et de type réglementaire.
4. VIABILITÉ DE LA DETTE ET INDICATEURS
Selon le FMI, la dette se compose de tout le passif qui exige le paiement d’intérêts et/ou du principal par un débiteur à un créancier, à une ou des date(s) future(s). Toutefois, il est possible d’esquisser un concept plus ample, étant donné que la dette sous-nationale englobe toutes les obligations souscrites ou induites par les niveaux d’administration régionaux et locaux, y compris les entités tributaires de ces administrations.
Les obligations souscrites sont les obligations qui disposent normalement d’une documentation juridique les étayant explicitement (contrats de prêt ou documents d’émissions de valeurs mobilières), tandis que les induites sont associées aux charges échues et non payées en temps voulu.
Selon les catégories citées, on peut signaler les instruments de dette suivants :
• contrats de prêt auprès de banques privées nationales et étrangères ;
• contrats de prêt auprès de banques d’État ;
• contrats de prêt auprès d’autres entités publiques de financement ;
• contrats de prêt transférés par l’ACN (on-lending), que les ressources soient d’origine nationale ou extérieure ;
• émission de valeurs mobilières sur le marché national (normalement des bons) ;
• conventions de financement de travaux avec des entreprises contractantes privées ;
• charges échues et non payées comprenant normalement les arriérés dus aux fournisseurs de biens et services, ainsi qu’aux entrepreneurs de travaux ;
• obligations découlant des contributions aux fonds de pension pour cause d’arriérés ou de changement de régime.
Comme pour le cas de la dette publique totale et de la dette intérieure, il n’existe pas de seuils établis pour évaluer la viabilité de la dette des administrations sous-nationales. Cependant, cette analyse peut être facilitée par l’élaboration d’indicateurs à court, moyen et long terme du fardeau de la dette par rapport à la capacité de paiement des administrations sous-nationales.
Dans cette optique, les principaux indicateurs destinés à mesurer le fardeau de la dette d’une administration sous-nationale impliquent de comparer les variables du solde et du flux de la dette sous-nationale à la capacité de paiement de l’administration sous-nationale que l’on juge pertinente.
Le fardeau de la dette (le numérateur des indicateurs) peut être analysé du point de vue de la solvabilité, c’est-à-dire par les agrégats de la dette à un moment donné – valeur nominale et/ou valeur actualisée – et du point de vue de la liquidité, à travers le service de la dette ou les composants de ce dernier.
Quant au dénominateur, on utilise normalement les Recettes courantes de l’ASN, en raison de la facilité et de l’opportunité de collecte des informations, ainsi que de leur calcul et standardisation. Ces recettes doivent être des recettes courantes et à caractère récurrent, c’est-à-dire les ressources dont l’administration sous-nationale disposerait normalement pour honorer la dette à chaque période d’échéance, hormis les recettes de type transitoire ou ponctuel, telles que les dons ou revenus du capital au titre de la vente d’actifs.
Ainsi, si l’on combine les variables de la dette avec les recettes courantes, on obtient les principaux indicateurs suivants :
Solvabilité Liquidité
Solde de la dette/Recettes courantes (D/R)
Valeur actualisée/ Recettes courantes (VA/R)
Service de la dette/Recettes courantes (SD/R)
Intérêts/Recettes courantes (I/R)
L’interprétation de ces indicateurs est la suivante :
• L’indicateur D/R mesure le fardeau de la dette nominale par rapport à la capacité de l’administration sous-nationale à créer des ressources propres.
• L’indicateur VA/R mesure le coût actualisé du service de la dette par rapport à la capacité de l’administration sous-nationale à créer des ressources propres.
• L’indicateur SD/R mesure la capacité de l’administration sous-nationale à financer le service de la dette au moyen de ressources propres.
• L’indicateur I/R mesure la capacité de l’administration sous-nationale à financer le paiement des intérêts de la dette à l’aide de ressources propres.
Il est toutefois nécessaire de signaler qu’il est possible d’élaborer une série d’indicateurs en fonction de ce que l’on désire analyser. Par exemple, si l’on souhaite savoir combien représente la dette par rapport aux catégories de dépenses, on utilisera comme dénominateur les dépenses courantes ou les dépenses d’équipement, totales, etc. De même, on peut employer comme dénominateurs les différents résultats budgétaires (primaire, global, courant, opérationnel, etc.).
D’un point de vue analytique néanmoins, l’important est d’analyser la trajectoire des indicateurs pertinents et les caractéristiques propres à l’entité pour établir si la dette est viable ou non. De cette manière, si les indicateurs projetés présentent des niveaux élevés dès le début de la période d’étude et une tendance toujours ascendante à moyen et long terme, on peut en conclure que la dette est non viable. L’analyse de la trajectoire des indicateurs, ainsi que des flux financiers (recettes, dépenses et résultats) passés et projetés, permet de déterminer la santé des finances publiques à des moments différents.
5. COORDINATION ET APPROCHE COMMUNE DANS LES DIFFÉRENTS NIVEAUX D’ADMINISTRATION
Il se peut que l’un des facteurs les plus importants en termes de contrôle de l’endettement sous-national réside dans la coordination nécessaire entre l’administration centrale et les différents niveaux d’administration. La mise en œuvre d’une quelconque approche du contrôle de l’endettement mentionnées à la section 2.1 dénote qu’il est nécessaire d’établir une démarche commune de programmation, en termes simples et de manière systématique, entre l’administration centrale et les administrations sous-nationales.
Ainsi, en termes de viabilité des finances publiques, il existe aussi une dimension non financière relative à la viabilité des administrations sous-nationales. Cette dimension concerne la capacité des entités à planifier, organiser et exécuter les politiques sous-nationales, tant budgétaires que d’endettement. Même si cet élément peut se révéler plus difficile à mesurer, il importe de le considérer lors de l’évaluation des perspectives des administrations sous-nationales à moyen et long terme. Dans ce sens, la viabilité de la prestation des services des administrations sous-nationales dépendra, en dernier ressort, de l’existence de modèles viables, tant en termes financiers que non financiers.
Compte tenu de ces besoins de renforcement des capacités dans les différents échelons de l’administration, tant en termes techniques que de gestion, le Programme de renforcement des capacités pour les administrations sous-nationales (PRC-ASN) du CEMLA a été conçu et introduit en 2005. Les résultats et expériences découlant de la phase pilote de ce programme sont présentés plus loin.
DEUXIÈME PARTIE
6. PROGRAMME DE RENFORCEMENT DES CAPACITÉS POUR LES ADMINISTRATIONS SOUS-NATIONALES
Comme indiqué dans la première partie du document, les processus de décentralisation menés dans de nombreux pays ont abouti à des administrations sous-nationales dotées de différents niveaux d’autonomie, qui sont chargées d’administrer les ressources transférées par l’administration centrale, de créer et d’exploiter leurs propres ressources, ainsi que de souscrire des créances. Certaines administrations sous-nationales ont engendré des processus de surendettement qui ont excédé leur capacité à honorer le paiement de leurs créances.
La viabilité globale de la dette dans un contexte décentralisé n’est pas garantie par la bonne gestion budgétaire et de la dette au niveau central, car elle passe aussi par une administration rationnelle de l’endettement au niveau des administrations sous-nationales.
L’expérience des activités du Programme de renforcement des capacités en analyse de la stratégie de désendettement (PRC-ASD) a révélé une asymétrie dans la capacité de gestion des finances publiques et de la dette à l’échelon national et sous-national, avec un retard notoire au niveau de ce dernier. C’est pourquoi le renforcement des capacités d’administration financière et de gestion de la dette est fondamental au niveau sous-national. Le Programme de renforcement des capacités des administrations sous-nationales (PRC-ASN) a été conçu pour répondre à ce besoin.
De cette manière et conformément aux explications de la section 5, le PRC-ASN part du principe que l’analyse de la viabilité des administrations sous-nationales, c’est-à-dire la viabilité de la prestation des services (l’élément fondamental de la viabilité d’une ASN), est à effectuer en tenant comptedoit intégrer de deux composants :
Dans ce contexte, le Programme a pour objectif d’aider les administrations sous-nationales à améliorer leur capacité de gestion financière et à mener régulièrement – avec leur propre équipe de travail – une analyse de la viabilité et des stratégies envisageables en recourant le moins possible à l’assistance extérieure, qui est généralement assurée par des services de conseil ou d’autres types d’assistance ne transférant pas toujours les capacités à ces entités sous-nationales. Dans ce but, les instruments suivants ont été intégrés :
1. une méthodologie de programmation budgétaire et d’analyse financière pour les administrations sous-nationales, qui combine les éléments de programmation budgétaire et l’analyse de viabilité de la dette et qui permette à l’administration centrale et à l’administration sous-nationale d’élaborer des stratégies financières ou des programmes de réadéquation budgétaire à moyen terme, de façon simple, mais avec les éléments de gestion les mieux adaptés ;
2. une méthodologie d’autoévaluation de la capacité de gestion budgétaire, afin que les administrations sous-nationales identifient leurs points faibles et évaluent leurs progrès dans l’amélioration de leur gestion ;
3. une méthodologie de formation constituée d’un manuel qui contient des tâches techniques spécifiques à appliquer lors d’Ateliers consacrés à la dette et aux nouveaux financements, ainsi qu’à l’élaboration et l’analyse de flux financiers. Ces Ateliers sont l’instrument principal pour que les fonctionnaires des administrations sous-nationales élaborent des stratégies de désendettement et de nouveaux financements et réalisent une analyse et des projections budgétaires susceptibles de dériver en recommandations de politiques budgétaires et financières.
Contrairement aux méthodologies de transmission des connaissances, la méthodologie conçue par le PRC-ASN repose sur la formation pratique des fonctionnaires des administrations sous-nationales à l’aide de « données directes », c’est-à-dire à l’aide des informations de l’entité même, afin de mener des analyses pertinentes qui reflètent la réalité de l’administration sous-nationale et qui se convertissent donc en instruments de gestion.
La Bolivie a été choisie en tant que pays pilote, pour son appartenance à la région du CEMLA, son degré de décentralisation et l’expérience actuelle qu’elle offre sur le fonctionnement de ses administrations sous-nationales. Les résultats présentés dans cette deuxième partie du document se rapportent à l’expérience bolivienne dans 5 administrations sous-nationales ayant participé au Programme.
6.1. MÉTHODOLOGIE DU PRC-ASN SUR LA VIABILITÉ BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
La viabilité des finances publiques implique d’examiner deux domaines. Le premier concerne la situation actuelle et future de la dette, afin d’établir le fardeau de cette dernière à travers des indicateurs de solvabilité et de liquidité. Le deuxième se rapporte à la situation budgétaire actuelle et future de l’administration sous-nationale, afin d’établir une capacité de création de ressources et d’épargne qui soit susceptible de faire face aux dépenses de façon viable et d’honorer la dette de cette administration opportunément.
Il convient de rappeler que l’analyse de viabilité s’impose pour la gestion future de l’entité. Par conséquent, le rayon d’intervention principal de cette analyse est le moyen et le long terme, ce qui exige d’analyser plusieurs années à l’avenir.
Viabilité des finances publiques
Il importe de signaler dès le début la corrélation existante entre le composant budgétaire et celui de la dette, comme l’illustre le graphique ci-dessus. L’amélioration de la situation budgétaire (par exemple à travers une plus grande création de ressources courantes) entraînerait davantage de possibilités d’épargne et de capacité à honorer les créances. À l’inverse, l’aggravation de la situation budgétaire entraînerait des restrictions pour la prestation de services ou pour honorer la dette. En l’absence de réductions des dépenses, cela aboutirait à un plus grand endettement, ce qui créerait des pressions encore plus grandes à l’avenir.
Cette corrélation est également importante du point de vue opérationnel, car les données de la dette existante sont un intrant pour l’élaboration des flux financiers résumant la situation budgétaire de l’entité. Dans le même temps, les besoins de financements résultant des projections du flux financier produiront de nouvelles données sur la dette.
Compte tenu des points mentionnés précédemment, on peut résumer l’approche générale du modèle d’analyse de viabilité des finances publiques pour une administration sous-nationale dans le graphique ci-après.
Approche générale pour l’élaboration d’une Analyse de viabilité des finances publiques des ASN
Comme on peut l’observer, il existe deux grands composants – la dette et le secteur budgétaire – qui traduisent la situation actuelle ou observée récemment, établie en un diagnostic. Ce dernier doit intégrer une analyse du comportement récent de la dette, tant au niveau des soldes que du service, c’est-à-dire effectuer une Analyse du portefeuille de la dette de l’administration sous-nationale.
Par ailleurs, il est nécessaire d’élaborer et d’analyser les flux financiers observés pour les dernières années, afin de déterminer l’évolution de la situation budgétaire de l’entité. Ainsi, il convient d’analyser en détail le comportement des dépenses en capital et le Programme d’investissement. Il ne suffit donc pas d’analyser les dépenses en capital en tant que variable globale du flux financier, mais il est nécessaire d’en connaître la décomposition pour déterminer les programmes et projets exécutés par l’entité, leur degré d’avancement, ainsi que les engagements ou besoins d’investissement. Cette analyse est très importante, car les investissements déterminent en grande mesure les besoins de souscription de financement de l’entité (future dette).
L’élaboration du diagnostic apportera les éléments nécessaires pour déterminer les pratiques normalement appliquées par l’entité (politiques actuelles), tant en matière de dette que dans le secteur budgétaire (recettes, dépenses, financements). Une fois la situation de départ établie, on analyse la situation future des deux composants.
Le premier composant se rapporte à la question de la dette de l’entité, ainsi qu’à son évolution future. Il permet d’analyser le fardeau de la dette pour les différentes périodes, déterminant ainsi les indicateurs d’endettement établis par les normes existantes ou par les indicateurs utilisés couramment.
Le deuxième composant concerne fondamentalement le Programme budgétaire de l’entité, ainsi que le comportement de ses variables les plus pertinentes. Il permet d’analyser la capacité de création de ressources de l’entité, que l’on mesure par la création de recettes courantes et les différents soldes (global, primaire, courant) résultant du flux financier et intégrant les effets des pratiques actuelles de l’entité.
Le rapport qui existe entre Dette et Programme budgétaire est un rapport d’influence mutuelle. Pour cette raison par exemple, les projections du service de la dette déjà souscrite déterminent les montants à examiner dans le cadre du Programme budgétaire pour couvrir les dépenses d’intérêts et le financement net disponible. Par ailleurs, lors de l’élaboration du Programme budgétaire (flux financiers) on établit les besoins de financement non couverts, ce qui implique d’assumer un nouvel endettement qui entraîne un service de la dette supplémentaire et configure une nouvelle situation par rapport au fardeau futur de la dette, affectant de nouveau le Programme budgétaire. Afin de clore l’exercice des composants budgétaires de la dette, on réalise un processus itératif jusqu’à ce que les besoins de financement soient couverts.
L’approche décrite peut également s’appliquer à un scénario alternatif prévoyant des mesures de politique budgétaire ou de renégociation active de la dette. Dans ce cas, les effets des mesures sont intégrés aux projections de la dette et aux variables du flux financier. La comparaison des scénarios (pratiques actuelles versus mesures) permettra d’établir, à travers les indicateurs budgétaires et de viabilité, le degré d’amélioration de la situation budgétaire de l’administration sous-nationale.
6.2. ÉVALUATION DE LA GESTION
La méthodologie du PRC-ASN destinée à évaluer la viabilité non financière des administrations sous-nationales est conçue pour que les fonctionnaires puissent évaluer systématiquement la capacité de gestion de leur propre entité en matière de dette et de nouveaux financements, en plus de leur capacité à analyser les aspects budgétaire et financier.
Le format prend la forme d’une autoévaluation qui permet aux fonctionnaires d’identifier de façon claire et systématique les points forts et faibles de leur administration sous-nationale dans les différents domaines, de signaler les causes possibles des dérapages et de proposer des politiques et mesures correctives lorsqu’elles s’imposent. Cela permet de diriger les efforts internes et d’appui extérieur aux domaines identifiés comme hautement prioritaires, comme on l’observe dans l’exemple ci-dessous :
La méthodologie implique trois étapes séquentielles principales : i) domaines d’évaluation ; ii) critères ; et iii) système de classification.
On a défini onze domaines d’évaluation, qui sont les plus pertinents pour qu’une administration sous-nationale offre un panorama adéquat de sa gestion budgétaire et financière. Pour que ce panorama soit significatif, il doit inclure obligatoirement des domaines complémentaires, tels que par exemple le cadre juridique et de transparence. Les onze domaines répertoriés ci-après peuvent être regroupés dans quatre composants : cadre juridique et institutionnel (composant 1), gestion de la dette (composant 2), viabilité et analyse (composant 3), transparence et suivi (composant 4).
Chaque domaine d’évaluation contient cinq critères, qui sont les principaux attributs influant sur l’efficacité et la capacité dans ce domaine et qui représentent les points de référence les plus importants pour évaluer les changements en matière de capacité.
Pour chaque critère, on a défini un système de classification à cinq niveaux allant de 1 à 5, le score 5 correspondant aux meilleures pratiques et le 1 au niveau le moins performant.
En vue d’évaluer un domaine de gestion de la dette, on prend la ponctuation moyenne obtenue pour les cinq critères définis dans ce domaine. Plus le score de l’administration sous-nationale est proche de 5, plus il approche du niveau idéal.
L’expérience du PRC révèle que l’utilisation récurrente de la méthodologie par une administration sous-nationale lui permet d’établir un plan d’action et de suivi extrêmement utile pour améliorer sa gestion budgétaire et financière. Pour le PRC-ASN, les autoévaluations sont très importantes, car elles lui permettent de définir l’aide spécifique à chaque administration.
Le tableau 3 présente en détail les onze domaines d’évaluation, ainsi que les critères pour chaque catégorie.
Tableau 3. Domaines et critères d’évaluation de la gestion pour les administrations sous-nationales du PRC-ASN
7. RÉSULTATS : ÉTUDES DE CAS DU PROGRAMME PILOTE
Les résultats présentés ci-après correspondent à la phase pilote du PRC-ASN, pour laquelle on a sélectionné quelques administrations sous-nationales boliviennes. Les résultats sont issus de l’application de la méthodologie dans six administrations municipales (AM) : Sucre (AMS), La Paz (AMLP), Warnes (AMW), Camiri (AMC), El Alto (AMEA) et Viacha (AMV). Le critère de sélection a reposé sur la demande et la taille de l’administration sous-nationale, en vue de disposer d’un ensemble représentatif de ces institutions.
7.1 VIABILITÉ DE LA DETTE
7.1.1 Finances sous-nationales en Bolivie : contexte
L’affectation de ressources entre les différents niveaux d’administration en Bolivie n’est pas équilibrée. Il n’existe pas de règle uniforme de coparticipation fiscale. Le système se caractérise par le fait que quelques impôts sont destinés aux préfectures et d’autres aux administrations municipales, en plus des impôts perçus par l’administration centrale. Les AM sont fortement dépendantes des transferts de l’administration centrale, comme le reflètent les indicateurs de l’équilibre budgétaire vertical, présentés ci-dessous.
Coefficients d’Équilibre budgétaire vertical (EBV)
Villes capitales et El Alto.
Source : élaboration propre avec les données du Ministère de l’économie et des finances de Bolivie
Parmi les faits les plus marquants des dernières années en ce qui concerne les finances sous-nationales en Bolivie, on trouve la nouvelle Loi sur les hydrocarbures N° 3058, en vigueur depuis 2005. Cette loi a augmenté les ressources en coparticipation pour les administrations sous-nationales, ce qui a engendré l’accumulation de ressources dans les administrations sous-nationales les plus avantagées et/ou l’amélioration des finances dans d’autres, malgré l’absence d’une délégation plus importante des compétences associées à la hausse des ressources. C’est une question qu’il convient d’examiner adéquatement dans l’analyse de la viabilité des administrations sous-nationales, étant donné sa nature volatile et l’impact qu’elle peut avoir sur les stratégies nationales de nouveaux financements.
7.1.2 Administrations municipales sélectionnées pour participer à la Phase pilote
Bien qu’en Bolivie il existe plus de 300 administrations municipales, on peut considérer la phase pilote représentative de la situation financière et de gestion au niveau des administrations municipales, comme indiqué ci-après. En outre, on a pu constater que la méthodologie du PRC-ASN était applicable à différents contextes et tailles d’administrations sous-nationales.
Indicateurs sélectionnés
L’expérience de la méthodologie du PRC-ASN s’est révélée positive dans les administrations municipales de Bolivie en matière de renforcement des capacités pour l’analyse budgétaire et financière, avec concentration sur la viabilité de la dette. Elle révèle que même si les fonctionnaires se sont beaucoup intéressés aux thèmes analysés, l’un des principaux défis à relever concerne le manque de régularité dans la réalisation de ce type d’analyse.
Les résultats de l’analyse de viabilité de la dette qui sont présentés ci-après reposent sur la législation en vigueur en la matière (voir l’encadré 1), laquelle établit des limites d’endettement en fonction d’indicateurs de solvabilité et de liquidité.
Encadré 1
Limites d’endettement dans le cadre de la Loi d’administration budgétaire N° 2042 et des Normes fondamentales du crédit public de Bolivie
La Loi d’administration budgétaire N° 2042 du 18 décembre 1999, Art. 35, établit que les entités publiques décentralisées, autonomes et autarchiques doivent s’en tenir aux limites d’endettement. De la même manière, les Normes fondamentales du système de crédit public, Art. 31, stipulent – parmi les impératifs nécessaires pour lancer une opération de crédit public – que les institutions les sollicitant respectent certaines limites d’endettement. Ces limites ou niveaux critiques, mesurés sous forme de ratios, sont présentés ci-dessous.
Valeur actualisée de la dette/Recettes courantes et récurrentes : indicateur de solvabilité qui mesure le coût actuel du service de la dette, comparé à la capacité de paiement de l’institution et compte tenu des recettes courantes et récurrentes d’une période antérieure. Ces dernières ne comprennent pas les recettes occasionnelles qui correspondent à des mesures ou politiques exclusives d’une période et qui risquent de ne pas se reproduire à l’avenir, que ce soit de façon ponctuelle ou régulière.
Niveau critique : VAD/RCR t-1 < 200 %
Service de la dette/Recettes courantes et récurrentes : indicateur de liquidité qui mesure la capacité de l’institution à payer le service de sa dette, compte tenu de ses recettes courantes et récurrentes d’une période antérieure. Le service de la dette comprend le paiement d’intérêts, d’amortissements et de commissions (le cas échéant).
Niveau critique : SD/ RCR t-1 < 20 %
L’analyse de viabilité de la dette est le résultat de la conjonction d’hypothèses sur la politique budgétaire, les nouveaux financements et les restructurations de dette (le cas échéant), instrumentalisées à travers des projections détaillées à moyen terme. Dans ce but, les AM ont mené une analyse détaillée des résultats des dernières démarches, afin de déterminer les bases de projection à partir desquelles ils ont appliqué les hypothèses des domaines techniques mentionnés, en suivant le manuel de formation du Programme, obtenant ainsi des projections pour 5 ans. Toutes les AM ont dressé trois scénarios : initial, optimiste et pessimiste. Ci-après sont présentés les résultats en termes d’indicateurs de la dette, de façon comparative – dans le cas du scénario initial pour chacun des exercices – qui assument dans la majeure partie des cas la réalisation de politiques actuelles.
En termes généraux, la viabilité de la dette des AM participant à la phase pilote ne serait pas compromise du point de vue des indicateurs de solvabilité, si l’on estime évidemment que les hypothèses des scénarios se réalisent à moyen terme. Ainsi, en aucun cas le fardeau de la dette ne dépasse les limites établies par la législation bolivienne (200 %), tant pour les années historiques que pour les projections.
La différence entre les indicateurs de valeur actualisée de la dette (VAD) et de valeur nominale (solde), révèle l’existence de prêts aux conditions du marché dans les hypothèses – lorsque l’indicateur de VAD est supérieur à celui du Solde – ainsi que de prêts assortis d’un élément don – par exemple des prêts à des conditions de faveur et canalisés à travers l’administration centrale – dans le cas contraire.
Indicateurs de solvabilité
Par ailleurs, en termes de liquidité la viabilité de la dette présente quelques risques. Quatre des cinq AM supposent dans le scénario initial que l’indicateur SD/RCR dépassera la limite établie par la législation (20 %). Ces résultats sont atténués par les aspects suivants : i) le calcul de l’indicateur ne compte que 50 % des recettes au titre des perceptions de l’Impôt direct sur les hydrocarbures (IDH) dans les recettes courantes – en tant qu’élément palliatif de la nature volatile de ces recettes ; et ii) dans de nombreux cas, le fardeau du service de la dette répond à des échéances accumulées, qui pourraient faire l’objet de reprogrammations.
Même si les résultats initiaux des exercices réalisés dénotent les problèmes que risquent de rencontrer les AM si les politiques actuelles suivent leur cours en matière de budget, de dette et de nouveaux financements, la possibilité d’entrevoir et de quantifier d’éventuelles difficultés financières est un avantage indiscutable de l’analyse de viabilité de la dette. Ainsi, la valeur ajoutée la plus importante qu’offre la réalisation d’analyses de viabilité de la dette pour les AM réside dans la disponibilité d’une méthodologie simple et systématique qui leur permette d’orienter tout leur processus de planification à moyen terme en tenant compte des décisions, actions et conséquences de politiques spécifiques quantifiables sur la viabilité financière, et, en dernier lieu, sur la prestation des services.
INDICATEURS DE LIQUIDITÉ
SD/RCRt-1
7.2 ADMINISTRATION ET GESTION DE LA DETTE
On trouvera ci-après les résultats de la mise en œuvre de « l’Autoévaluation de la gestion budgétaire et financière » dans les administrations municipales participant à la Phase pilote en Bolivie, sur la base de la méthodologie du PRC-ASN. Le graphique ci-dessous, qui résume les résultats des évaluations révèle que lors de la première application de la méthodologie, révèle une la moyenne générale s’est élevée à 2,23, ce qui dénote des faiblesses notoire dans la capacité de gestion en matière de gestion budgétaire et financière des AM, qui se traduit par une moyenne générale de 2,23 clairement inférieure au niveau de référence ciblé, de 3.
L’administration municipale qui a obtenu la meilleure note a été celle de La Paz (2,93), ce qui traduit les efforts que cette entité a réalisés suite à des problèmes d’insolvabilité passés et à la nécessité de gérer les financements pour la réalisation de travaux.
Les résultats obtenus par le reste des administrations municipales révèlent la nécessité d’améliorer sensiblement la gestion dans les différents domaines couverts par la méthodologie, étant donné que la moyenne de ces administrations s’est située autour de 2.
Le graphique ci-dessus révèle qu’en moyenne aucun domaine n’atteint les scores acceptables et qu’ils restent très éloignés des niveaux optimaux. L’aspect le moins performant correspond au domaine VIII (Analyse de la dette et des nouveaux financements - 1,88), du fait des connaissances limitées des fonctionnaires en matière de viabilité de la dette, d’analyse des opérations individuelles de crédit public et de gestion des financements. Il importe de signaler également la faiblesse du domaine III (Organisation administrative et Ressources humaines – 1,97), principalement en raison de l’absence d’Unité de crédit public ou de l’implantation de ces fonctions au sein des départements d’administration et de finances.
Les domaines les plus performants sont les suivants : Planification et cadre d’orientation (II) et État des systèmes d’administration financière (IV). Ce résultat s’explique par le cadre réglementaire bolivien qui, depuis le milieu de la décennie passée, rend obligatoire d’élaborer des Plans de développement municipal à moyen terme et d’implanter les systèmes d’administration financière et non financière établis par l’administration centrale, qui viennent s’ajouter à l’appui de ce niveau d’administration aux échelons sous-nationaux en vue de leur implantation.
Il convient toutefois de préciser que l’approche appliquée à la planification et à l’implantation des systèmes financiers s’est déployée davantage au niveau opérationnel que de la gestion. Ainsi, le plan des administrations sous-nationales ne s’accompagne pas d’un cadre financier solide susceptible d’en étayer l’application. En d’autres termes, le plan a été établi à partir des demandes de la communauté, auxquelles sont venus s’ajouter un cadre financier qui – dans la plupart des cas – n’est pas viable et ne prévoit pas d’éléments de viabilité budgétaire et financière.
En ce qui concerne les systèmes, le budget s’est axé davantage sur un instrument destiné à l’administration des plafonds de dépenses que sur un instrument de gestion exprimé en termes financiers. À l’exception de l’AMLP, le reste de administrations municipales a indiqué que plus des 2/3 des domaines évalués pouvaient être jugés déficients ou très déficients.
Les résultats issus des évaluations révèlent qu’il est urgent d’établir des mécanismes d’appui pour renforcer la capacité des fonctionnaires des administrations sous-nationales, afin de contribuer efficacement à l’amélioration de la gestion de leur entité.
I. « CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL »
Comprend les domaines suivants : cadre juridique et institutionnel, planification et cadre d’orientation, organisation administrative et ressources humaines.
À l’exception de l’AMV et de l’AMLP, dont les notes traduisent l’implantation raisonnable d’un ensemble de normes, ainsi qu’une organisation acceptable, le reste des administrations municipales présente des lacunes dues aux principaux aspects suivants :
• Bien qu’il existe des normes spécifiques à tous les domaines financiers, ces normes ne sont pas appliquées pleinement. De même, les évaluations ont signalé des lacunes liées à l’ampleur et à la clarté des normes juridiques pour le fonctionnement et l’apport d’informations destinées au crédit public. Elles ont également détecté l’absence de circulaires sur la détermination et la mise en œuvre de paramètres pour la souscription, la garantie et le service de la dette, ainsi que sur les niveaux maximaux de cette dernière.
• La coordination est un aspect que l’on considère apparemment comme réalisé de manière récurrente dans tous les organismes. Pourtant, cinq des six AM estiment qu’il n’existe pas de mécanisme de coordination approprié ou qu’ils ne sont pas établis officiellement lorsqu’ils existent.
• Malgré l’existence de plans de développement à moyen et long terme, les objectifs fixés dans la plupart des AM ne permettent pas d’évaluer les résultats et ne s’ajustent pas totalement ni à la capacité, ni au contexte de l’entité. En outre, ils n’intègrent pas de règles budgétaires et s’ils le font, ces règles sont dérivées des normes, mais pas définies par l’entité elle-même.
• L’absence d’Unité de crédit public ou d’un établissement clair de ces fonctions dans plusieurs AM a influé sur la réduction du score obtenu en matière institutionnelle.
• Quant aux ressources humaines, l’absence de personnel opérationnel/technique affecté aux activités du crédit public a été signalée, tandis que les processus de sélection ou d’embauche sont informels. Le personnel qui travaille dans le domaine possède une expérience moyenne inférieure à deux années, ainsi qu’une formation élémentaire ou limitée en matière de crédit public.
• Les conditions de travail sont très souvent inadéquates, avec des équipes déficientes ou obsolètes et peu de mesures d’incitation pour le personnel.
II. « GESTION DE LA DETTE »
Regroupe les domaines suivants : état des systèmes d’administration financière, administration de la dette et des risques, nouveaux financements et renégociations.
La moyenne de ce composant atteint 2,6, ce qui révèle la nécessité de se mobiliser dans les différents domaines, principalement en matière de dette et de nouveaux financements. On trouvera ci-dessous les principales caractéristiques de l’évaluation de ce composant.
• Le système le mieux développé des AM évaluées est celui de la comptabilité, qui engendre les registres nécessaires à la préparation opportune de tous les états financiers, en moins de trois mois après la finalisation de la gestion. En outre, le système permet de disposer d’auxiliaires de capital et d’intérêts de certains créanciers.
• Le budget est le système financier le plus important pour les AM, de même que la comptabilité. Néanmoins, on considère qu’il ne s’agit pas d’un instrument de gestion et son utilisation se limite à des fins de contrôle des plafonds de dépenses.
• Dans cinq des AM il existe un Programme d’investissement public (PIP) annuel compatible avec le budget, mais pas de PIP à moyen et long terme. Par ailleurs, malgré la réalisation de rapports occasionnels d’exécution financière, il n’existe ni analyse, ni évaluation .
• Le système de trésorerie, qui englobe les activités liées à la perception des ressources et à l’administration des recettes et dépenses, en étroite relation avec d’autres systèmes d’administration financière, est bien développé dans deux AM (Camiri et La Paz) et déficient dans le reste des municipalités. Il en va de même lorsque le système est considéré comme un instrument de programmation de capitaux sortants qui permet d’anticiper les besoins de financement, afin de garantir le respect opportun des obligations de l’entité.
• En ce qui concerne le Système de crédit public, les AM ont signalé que les processus d’enregistrement, d’état de la dette et de conciliation se trouvaient mieux développés que les autres composants, grâce à l’existence de bases de données qui permettent d’avoir des informations sur les obligations souscrites. En l’absence de système d’administration de la dette, ces informations proviennent de modèles élémentaires de calcul. À l’exception d’une AM, il n’existe pas de programmation fiable des paiements, car l’exécution diffère du budget établi à hauteur de plus de 10 %.
• En général, les AM ne mènent pas d’analyse de portefeuille et si elles le font, cette analyse est ponctuelle et vise uniquement à répondre à des injonctions spécifiques venant d’autorités ou d’institutions extérieures. Il en va de même pour l’analyse des risques de portefeuille, en dépit de son importance dans la gestion moderne de la dette.
• Les AM ne disposent pas de circulaires susceptibles d’orienter les processus de renégociation de la dette et de déterminer les besoins de financements à court, moyen et long terme. Par conséquent, bien qu’il existe des fonctions générales liées à la mobilisation des financements, les capacités de négociation sont limitées ; on dispose de peu de mécanismes et d’instruments de travail, tandis que le suivi qui s’impose n’est pas assuré.
• L’analyse financière individuelle des prêts est partielle et ne sert pas d’étape préalable au processus de souscription, mais plutôt à sa formalisation. Les rapports sont donc élaborés dans le cadre des démarches bureaucratiques pour justifier l’opération de dette déjà souscrite.
III. « ANALYSE ET VIABILITÉ »
Comprend les domaines suivants : élaboration et analyse des flux financiers, analyse et stratégie de la dette et des nouveaux financements, ana
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Formación en el ámbito de la traducción
Bachelor's degree - University of Rennes (France)
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